Окрема думка Велика Палата ВС № 2а-1328/10/2670

ОКРЕМА ДУМКА судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б. на постанову від 15 квітня 2020 року у справі № 2а-1328/10/2670(провадження № 11-672апп19) за позовом Міністерства інфраструктури України до виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - Одеська міськрада; виконком відповідно), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Державна судноплавна компанія «Чорноморське морське пароплавство» (далі - Судноплавна компанія), Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Одеська міськрада, за участю Генеральної прокуратури України,про визнання протиправним і скасування рішення Короткий виклад історії справи У грудні 2008 року Міністерство транспорту та зв`язку України, правонаступником якого є Міністерство інфраструктури України (далі - Міністерство),звернулося до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнень просило визнати протиправним і скасувати рішення виконкому Одеської міськради від 9 жовтня 2008 року № 1208 «Про реєстрацію об`єктів комунальної власності м. Одеси» зі змінами, внесеними рішенням від 25 листопада 2008 року № 1315 «Про внесення змін до додатка до рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 9 жовтня 2008 № 1208 «Про реєстрацію об`єктів комунальної власності м. Одеси», яким, зокрема, Комунальному підприємству «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» було вказано зареєструвати за Одеською міськрадою право власності на окремі об`єкти нежитлового фонду. На переконання Міністерства, згадане вище рішення відповідача ухвалене поза межами його компетенції, адже виконком Одеської міськради може вирішувати питання щодо управління об`єктами лише комунальної власності та не може виконувати функції власника щодо об`єктів державної чи приватної форми власності. При цьому перелічені в оскаржуваному рішенні об`єкти нерухомості належать державі в особі Міністерства та знаходяться на балансі Судноплавної компанії, що перебуває в процесі банкрутства, територіальна ж громада міста Одеси не набувала права власності на ці об`єкти. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 27 жовтня 2010 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2015 року, позов задовольнив. Скасовуючи оскаржуване в цій справі рішення виконкому Одеської міськради щодо реєстрації за Одеською міськрадою права власності на об`єкти нежитлового фонду, суди першої та апеляційної інстанцій указали на те, що у відповідача не було правових підстав для його прийняття, оскільки визначені в ньому об`єкти нерухомого майна були власністю держави в особі Міністерства. Крім того, вказане майно не могло бути передане у власність територіальній громаді міста Одеси, адже входило до переліку майна за планом санації Судноплавної компанії. Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями про задоволення позову, виконком Одеської міськради подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити. На переконання виконкому Одеської міськради, суди дійшли помилкового висновку про можливість вирішення спору в цій справі в порядку адміністративного судочинства. Так, скаржник посилався на те, що на підставі оскаржуваного в цій справі рішення видано свідоцтва на право власності на спірні об`єкти нерухомості та зареєстровано право власності на них за Одеською міськрадою. Тобто оскаржуване рішення вичерпало свою дію фактом реєстрації права власності. Задоволення позову Міністерства тягне за собою порушення майнових прав відповідача, адже відповідно до постанови КМУ від 3 липня 1999 року № 1181 житлові будинки, дошкільні заклади, спортивні споруди та об`єкти енерго-, водо- і теплопостачання Судноплавній компаніїбуло доручено передати виконкому Одеської міськради в рахунок погашення її заборгованості перед місцевим бюджетом. Скаржник зазначив, щосуди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували обставин вибуття спірних об`єктів нерухомості із власності держави, у зв`язку з чим безпідставно не встановили, яке саме майнове право позивача порушується, тоді як фактично йдеться про порушення майнових прав територіальної громади міста Одеси. У відзиві на касаційну скаргу Судноплавна компанія заперечувала проти її задоволення з огляду на законність й обґрунтованість оскаржуваних судових рішень. Судноплавна компанія зауважила, що вона є суб`єктом господарювання державного сектору економіки, а майно, що знаходиться на її балансі, є об`єктом управління державної власності. Територіальна громада міста Одеси не набувала прав власника на перелічене в оскаржуваному рішенні виконкому Одеської міськради нерухоме майно. Підставою отримання свідоцтв про право власності на об`єкти Судноплавної компанії є саме рішення відповідача від 9 жовтня 2008 року № 1208 «Про реєстрацію об`єктів комунальної власності м. Одеси», а тому й оскарженню підлягає саме це рішення як правовстановлюючий документ. Про наведене, на думку Судноплавної компанії, свідчить, наприклад, те що ухвалою Господарського суду Одеської області від 15 жовтня 2014 року у справі № 916/2852/13 про визнання недійсним свідоцтва про право власності на об`єкт за адресою: м. Одеса, вул. Варненська, 13-А та витребування майна з незаконного володіння зупинено провадження до закінчення розгляду цієї справи (№ 2а-1328/10/2670). Крім того, Судноплавна компанія посилалася на те, що вона перебуває у процесі банкрутства і згадане вище майно не могло бути передане у власність територіальній громаді міста Одеси, оскільки входить до переліку майна за планом санації. Генеральна прокуратура України, яка вступила у справу з метою захисту інтересів держави у сфері державної власності, заперечувала проти скасування законних, на її переконання, судових рішень у цій справі, оскільки доводи скаржника зводяться лише до недотримання судами правил юрисдикції, що свідчить про намагання скаржника порушити сталість і визначеність суспільних відносин та може унеможливити захист прав позивача. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 7 грудня 2015 року відкрив касаційне провадження у справі за скаргою виконкому Одеської міськради. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) викладено в новій редакції. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 20 червня 2019 року прийняв справу до свого провадження, а 9 липня 2019 року постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 15 квітня 2020 року касаційну скаргу виконкому Одеської міськради задоволено, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2015 року скасовано, а провадження у справі - закрито. Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що зміст позовних вимог та обставин, якими Міністерство їх обґрунтовувало, свідчать про те, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав у сфері саме публічно-правових відносин, адже подання цього позову покликане на захист порушених, на думку позивача, прав держави в особі Міністерства як власника переліченого в оскаржуваному рішенні виконкому Одеської міськрадинерухомого майна. На переконання Великої Палати Верховного Суду, спір у цій справі стосується права цивільного тамає вирішуватися в порядку господарського судочинства з огляду на суб`єктний склад спірних правовідносин. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржувані в цій справі судові рішення ухвалено без дотримання правил предметної юрисдикції. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку. Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС (тут і далі - в редакції, чинній на час прийняття судами рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Пункт 7 частини першої статті 3 КАС визначає, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Згідно із частиною першою статті 3 КАС справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів. При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин. Предметом позовних вимог у цій справі є законність рішення виконкому Одеської міськради від 9 жовтня 2008 року № 1208 «Про реєстрацію об`єктів комунальної власності м. Одеси» (зі змінами), яке, на думку позивача, прийняте з перевищенням меж владних повноважень, адже виконком Одеської міськради може вирішувати питання щодо управління об`єктами лише комунальної власності та не може виконувати функції власника щодо об`єктів державної чи приватної форми власності. Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого виконавчим органом Одеської міськради рішення, та питання виконання ним вимог Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) щодо наявності повноважень для прийняття рішення, направленого на управління комунальною власністю. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (стаття 2 Закону № 280/97-ВР). За статтею 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами (стаття 1 зазначеного Закону). Частинами першою, другою статті 11 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Згідно із частиною першою статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. На підставі частин шостої та десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Таким чином, відповідач у цій справі - виконавчий комітет міської ради є суб`єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та особою, якої стосується прийняте нею рішення - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідної особи від порушень з боку цього суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства. Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання наявності у виконавчого комітету міської ради повноважень для прийняття оскаржуваного рішення, а отже, питання його законності. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС. Рішення органу місцевого самоврядування за своєю юридичною природою є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке відповідний орган має виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Конституцією та законами України. Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням виконавчого комітету органу місцевого самоврядування спричиняє публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. Наведене узгоджується з положеннями статей 2, 3, 17 КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що ця справа не належить до юрисдикції адміністративних судів. У зв`язку із викладеним вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи позов Міністерства за правилами КАС, не допустили порушення правил предметної юрисдикції. Отже, касаційна скарга виконкому Одеської міськради в частині вимог про скасування судових рішень із закриттям провадження у справі з підстав порушення судами правил предметної юрисдикції не підлягала задоволенню, а постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2010 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2015 року підлягали касаційному перегляду по суті спору. Суддя Великої Палати Верховного Суду О. Б. Прокопенко