Окрема думка Велика Палата ВС № 804/6183/17

ОКРЕМА ДУМКА судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б. на постанову від 26 лютого 2020 року у справі № 804/6183/19 (провадження № 11-171апп19) за позовом члена територіальної громади м. Дніпра ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради (далі - Міськрада), Відділу Держгеокадастру у м. Дніпрі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - Держгеокадастр), третя особа - Приватне підприємство «Ромбус-Приват» (далі - ПП «Ромбус-Приват»), про визнання незаконними та скасування рішень Короткий виклад історії справи У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просила: - визнати протиправними дії Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбус-Приват»; - зобов`язати Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011; - визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 21 вересня 2005 року № 297/30 про передачу ПП «Ромбус-Приват» земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») (далі - рішення Міськради від 21 вересня 2005 року); - визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 24 липня 2013 року № 24/37 «Про врегулювання питань, пов`язаних з використанням об`єктів нерухомого майна» (далі - рішення Міськради від 24 липня 2013 року). На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що за адресою: АДРЕСА_1 , розташований об`єкт незавершеного будівництва - готельний комплекс «Парус». За інформацією, одержаною з джерел публічної інформації, на цьому об`єкті у зв`язку з відкритим та безперешкодним доступом до нього населення міста траплялись непоодинокі випадки, що призводили до загибелі людей. Рішенням Міськради від 21 вересня 2005 року ПП «Ромбуст-Приват» передано в оренду земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус»), а рішенням Міськради від 24 липня 2013 року продовжено термін завершення будівництва об`єкта по АДРЕСА_1 , 5 до 16 серпня 2020 року. На інформаційний запит позивача до Міськради від 5 червня 2017 року про надання інформації щодо публікації проєктів вищезазначених рішень Міськради від розпорядника інформації відповідь заявнику не надходила. У зв`язку із цим член територіальної громади ОСОБА_1 вважала, що проєкти оскаржуваних рішень не було опубліковано Міськрадою у встановленому законом порядку, чим позбавлено територіальну громаду міста можливості, зокрема, висловити свою думку щодо прийнятих Міськрадою зазначених рішень. Таким чином, позивач стверджує про те, що ці рішення Міськради прийняті із порушенням вимог, встановлених чинним на момент їх прийняття законодавством, відповідно рішення мають бути визнані протиправними та скасовані. Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 9 жовтня 2017 року позов задовольнив частково: - визнав протиправними дії Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбус-Приват»; - визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 21 вересня 2005 року; - визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 24 липня 2013 року. В іншій частині позовних вимог відмовив. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 28 березня 2018 року скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в частині визнання протиправними та скасування рішень Міськради від 21 вересня 2005 року та від 24 липня 2013 року відмовив, оскільки позивачем не зазначалось, яким чином прийняття оскаржуваних рішень, зокрема в частині порушення, на думку ОСОБА_1 , порядку оприлюднення проєктів останніх, вплинуло на її права, інтереси чи свободи та яким саме чином зазначені процедурні порушення, у випадку їх наявності, вплинули або могли вплинути на прийняття Міськрадою оскаржуваних рішень, що викликало б необхідність безумовного скасування останніх для захисту прав позивачки. Провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбус-Приват», та зобов`язання Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011 - закрив. Закриваючи провадження у справі в зазначеній частині, суд апеляційної інстанції виходив із того, що між ОСОБА_1 та ПП «Ромбус-Приват» існує спір щодо права оренди земельної ділянки, а тому такий спір належить розглядати за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального та матеріального права, просила постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 , серед іншого, зазначила, що суд апеляційної інстанції протиправно закрив провадження у цій справі в частині її позовних вимог до Держгеокадастру, оскільки, на її думку, спірні правовідносини виникли внаслідок порушення порядку прийняття та оприлюднення рішення органу місцевого самоврядування та пов`язаної з ним реєстрацією договору оренди, а тому ця справа повинна вирішуватися в порядку адміністративного судочинства. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року касаційну скаргу члена територіальної громади м. Дніпра ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування рішень Міськради від 21 вересня 2005 року про передачу ПП «Ромбус-Приват» земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») та від 24 липня 2013 -скасовано, а провадження у справі закрито. У решті судове рішення залишено без змін. Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у справі, яка розглядається ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду, зокрема, з позовом про визнання протиправними та скасування рішення органу місцевого самоврядування від 21 вересня 2005 року про передачу ПП «Ромбуст-Приват» в оренду земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») та рішення від 24 липня 2013 року, яким продовжено термін завершення будівництва зазначеного об`єкта до 16 серпня 2020 року, що, на переконання позивачки, обмежує, зокрема, її інтерес як члена територіальної громади. На думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, спір виник про цивільне право щодо користування орендованою земельною ділянкою, учасниками якого є ПП «Ромбуст-Приват» як орендар та Міськрада як орендодавець. Вимоги позивачки не стосуються захисту її прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади. З огляду на зміст позовної заяви, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, якою закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки та зобов`язання Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди зазначеної земельної ділянки, - підлягає залишенню без змін. Разом з тим, оскільки суд апеляційної інстанції розглянув справу в частині позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування рішень Міськради з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року із закриттям провадження у справі у цій частині. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку. Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - КАС) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження. Необхідно також зазначити, що згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Пунктами 1 і 7 частини першої статті 3 КАС визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, а суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Частиною першою статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Водночас визначальними ознаками приватноправових відносин є, зокрема, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Предметом позовних вимог у цій справі, зокрема є законність рішень Міськради від 21 вересня 2005 року, яким передано в оренду земельну ділянку, та від 24 липня 2013 року, яким продовжено термін завершення будівництва об`єкта по вул. Набережній В. І. Леніна, 5 до 16 серпня 2020 року. Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого органом місцевого самоврядування рішення та питання виконання Міськрадою вимог Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду; далі - Закон № 280/97-ВР) щодо порядку та дотримання процедури прийняття рішень. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (стаття 2 Закону № 280/97-ВР). Відповідно до статті 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Згідно з частиною першою статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. На підставі частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Таким чином, міська рада є суб`єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між нею та особою, якої стосується прийняте нею рішення - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідної особи від порушень з боку цього суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства. За змістом статті 60, частин першої, третьої статті 64, статей 67, 100 Регламенту Дніпропетровської міської ради XXIV скликання, затвердженого рішенням Міськради від 6 листопада 2002 року № 38/4, який був чинний на момент прийняття рішення Міськради від 21 вересня 2005 року, проєкти рішень міської ради в обов`язковому порядку попередньо розглядаються профільною постійною депутатською комісією; погоджується місце розташування об`єкта будівництва та візування депутатами, на території виборчого округу яких відбувається передача земельної ділянки, а також візування визначеними Регламентом посадовими особами міської ради; проєкти рішень міської ради, публікуються у встановленому законом порядку, з метою їх громадського обговорення, внесення відповідних пропозицій та коректувань. Відповідно до пункту 1 статті 2 Регламенту Дніпропетровської міської ради VI скликання, затвердженого рішенням Міськради від 24 листопада 2010 року № 2/2 (зі змінами та доповненнями; далі - Регламент), який був чинний на момент прийняття рішення Міськради від 24 липня 2013 року, діяльність міської ради базується, на принципах, зокрема: народовладдя, законності, гласності, відкритості, підзвітності і відповідальності перед територіальною громадою м. Дніпропетровська. Відповідно до пункту 4 статті 2 Регламенту проєкти рішень, що готуються до розгляду міською радою, оприлюднюються на офіційному Інтернет-порталі Міськради не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Для цього автор надає до управління забезпечення депутатської діяльності електронну версію проєкту рішення. Проєкти рішень міської ради із внесеними змінами та доповненнями оприлюднюються на офіційному Інтернет-порталі із зазначенням дати оновлення інформації. Згідно зі статтею 32 Регламенту усі проєкти рішень міської ради в обов`язковому порядку попередньо розглядаються виконавчим комітетом міської ради, усіма постійними комісіями міської ради. Відповідно до Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (у редакції від 9 червня 2013 року) проєкти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (частина третя статті 15). ОСОБА_1 вважала, що проєкти оскаржуваних рішень не було опубліковано Міськрадою у встановленому законом порядку, чим позбавлено територіальну громаду міста можливості, зокрема, висловити свою думку щодо прийнятих Міськрадою зазначених рішень. Таким чином, позивач стверджувала про те, що рішення Міськради прийняті із порушенням вимог, встановлених чинним на момент їх прийняття законодавством, відповідно рішення мають бути визнані протиправними та скасовані. Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання дотримання процедури розгляду та порядку прийняття рішень Міськрадою, а отже, законність оскаржуваних рішень. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС . Рішення органу місцевого самоврядування за своєю юридичною природою є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке міська рада повинна виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Законом. Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням органу місцевого самоврядування, спричиняє публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. Крім того вважаю за необхідне зазначити, що відносини, пов`язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1952-IV) Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обмежень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, що супроводжується внесенням даних до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обмежень. Згідно з частиною четвертою статті 8 цього Закону державний реєстратор прав самостійний у прийнятті рішення про державну реєстрацію прав та відмову в такій реєстрації і здійснює повноваження тільки відповідно до закону. Дії державного реєстратора прав щодо державної реєстрації прав або відмови в такій реєстрації можуть бути оскаржені до суду. Таким чином, державний реєстратор є суб`єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку. На мою думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб`єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв`язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення. Видається, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основною вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійсним чи витребування майна із чужого незаконного володіння. Якщо ж позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною третьою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб`єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації. Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів. За таких обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому касаційна скарга ОСОБА_1 підлягала розгляду по суті заявлених у ній вимог. Суддя Великої Палати Верховного Суду О. Б. Прокопенко