Ухвала КАС ВС № 9901/108/20

УХВАЛА 22 квітня 2020 року Київ справа №9901/108/20 адміністративне провадження №П/9901/108/20 Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Уханенка С.А., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними, У С Т А Н О В И В: 17 квітня 2020 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Верховної Ради України про визнання протиправними дій щодо голосування 31 березня 2020 року за проект Закону України від 10.10.2019 №2178-10 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення" з порушенням вимог статей 25 і 47 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 №1861-VI, статті 84 Конституції України. Позов обґрунтував тим, що Верховна Рада України порушила процедуру розгляду законопроекту від 10.10.2019 №2178-10, що ставить під сумнів законність прийнятого закону, а відтак - порушує права, свободи та інтереси позивача як громадянина України. Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів, які мають своїм завданням справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)). Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України). У частині другій статті 19 КАС України визначено вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, до яких належать, зокрема справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Відповідно до частини четвертої статті 22, частини першої статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема справи щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України. Отже, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду. Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. До повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (пункт 3 статті 85 Конституції України). У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. У Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (справа про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) Конституційний Суд України розтлумачив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. У Рішенні від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 (справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад) Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. Відповідно до розділу IV Регламенту Верховної Ради України стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення. Таким чином, позивач оскаржив законність дій в окремих стадіях законодавчого процесу, здійснення яких віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України, яка при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача. Зазначені дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль адміністративного суду. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів. Аналогічні висновки були викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду в постанові від 05 лютого 2019 року в справі 9901/638/19, від 26 лютого 2019 року в справі №9901/787/18, від 11 березня 2020 року в справі №9901/11/20. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. З огляду на викладене у відкритті провадження в цій адміністративній справі слід відмовити. Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. Проте оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає. Керуючись статтями 170, 248, 256, 266, 295, пунктом 3 розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України, У Х В А Л И В:

1. Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними.

2. Роз?яснити, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

3. Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України, та може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення. Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), цей строк підлягає продовженню на строк дії такого карантину. Суддя С.А. Уханенко