Постанова КАС ВС № 615/1182/15-а

ПОСТАНОВА Іменем України 10 квітня 2020 року Київ справа №615/1182/15-а адміністративне провадження №К/9901/13566/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Харківської обласної організації «Асоціація приватних роботодавців» до Валківської міської ради Харківської області, треті особи - Головне управління Держгеокадастру в Харківській області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Базис» про скасування рішення суб`єкта владних повноважень, за касаційною скаргою Валківської міської ради Харківської області на постанову Валківського районного суду Харківської області у складі судді Токмакової А.П. від 07.06.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Дюкарєвої С.В., Жигилія С.П., Перцової Т.С., від 29.11.2016, УСТАНОВИВ: ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог

1. Харківська обласна громадська організація «Асоціація приватних роботодавців» (далі - Харківська ОГО «Асоціація приватних роботодавців», позивач) звернулася до суду з позовом, в якому просить скасувати рішення Валківської міської ради Харківської області (далі - Міськрада, відповідач) від 27.01.2015 №1506 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Валки Валківської міської ради Валківського району Харківської області» (далі - спірне рішення). Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Валківського районного суду Харківської області від 07.06.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2016, позов задоволено та скасовано спірне рішення Міськради.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не надано відповідних доказів проведення аналізу регуляторного впливу проекту даного регуляторного акту, а також доказів оприлюднення проекту спірного рішення для його обговорення територіальною громадою та внесення пропозицій та зауважень до цих рішень.

4. Спираючись на такі обставини, суди дійшли висновку, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, порушив вимоги статей 5, 8, 9, 33-35 Закону України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), оскільки не підготував аналіз регуляторного впливу та не оприлюднив проект регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб, їх об`єднань. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з вищевказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, Міськрада, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, звернулась із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати судові та відмовити у задоволенні позову. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що постановою Валківського районного суду Харківської області від 09.01.2012 у справі №2006/2а-1473/12, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2013, задоволено позов Харківської обласної організації «Асоціація приватних роботодавців». Скасовано рішення Валківської міської ради від 22.04.2011 №174, яким було затверджено Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Валки Валківської міської ради Валківського району Харківської області з урахуванням змін, внесених рішенням Валківської міської ради від 18.01.2012 №498 та №532 від 16.02.2012.

7. У ході розгляду справи №2006/2а-1473/12З судами встановлено, що зазначені рішення міської ради безпосередньо спрямовані на врегулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання. Застосування до даних рішень статті 36 Закону №1160-IV є обґрунтованим та правомірним.

8. Ухвалені у справі №2006/2а-1473/12З набули законної сили, а отже підлягали виконанню.

9. З метою досудового врегулювання ситуації, для правового забезпечення балансу інтересів суб`єктів господарювання, територіальної громади та держави, Міськрада прийняла рішення від 10.07.2014 №1374, проект якого разом з аналізом регуляторного впливу останнього, був надрукований у газеті «Місток» №27 (74) від 02.06.2014, у якому, з урахуванням зауважень та пропозицій, викладених в позові, вирішено:

1. Розроблену ТОВ «Базис» «Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Валки Валківської міської ради Валківського району Харківської області» не затверджувати.

2. Підтримати зауваження та пропозиції стосовно технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Валки, що надійшли в ході публічного обговорення проекту регуляторного акту. 2.1. Валківському міському голові Скрипніченку В.В. забезпечити додержання відповіді з районного відділу Держземагенства щодо достовірності даних наведених у формі 6-зем, які використані ТОВ «Базис» у розрахунках, направити її розробнику документації і ХОГО «Асоціація приватних роботодавців» для розгляду. 2.2. ТОВ «Базис» в можливо найкоротший термін уточнити розрахунки землевпорядної Документації із врахуванням поданих пропозицій та зауважень з метою забезпечення прав та інтересів територіальної громади м. Валки наданих Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Земельним Кодексом України, законних прав та інтересів ХОГО «Асоціація приватних роботодавців» на участь в регуляторній діяльності та забезпечити баланс інтересів суб`єктів територіальної громади і держави.»

3. Довести до відома територіальної громади, суб`єктів господарювання, що після затвердження технічної документації із урахуванням викладених вище пропозицій та зауважень, базова (середня) ціна 1 кв.м. землі буде оприлюднена в газеті міської ради «Місток» шляхом надрукування регуляторного акта. До введення в дію нової грошової нормативної грошової оцінки земель м. Валки діятиме базова (середня) ціна 12, 64 грн. за 1 кв.м.

10. Також, згідно рішення Валківської міської ради №1441 від 14.11.2014 було прийнято «Перспективний план підготовки проектів регуляторних актів Валківської міської ради на 2015р.», згідно з яким планувалося прийняття рішення «Про затвердження технічної документації із нормативної грошової оцінки земель м. Валки Валківського району Харківської області» у І - II кварталі 2015 року.

11. В подальшому рішення Валківської міської ради №1374 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Валки Валківської міської ради Валківського району Харківської області» скасовано оскаржуваним у цій справі рішенням від 27.01.2015№1506.

12. Крім цього, спірним рішенням №1506 Міськрадою затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Валки, проект якого разом із відповідним аналізом регуляторного впливу, як встановлено судами, відповідачем не оприлюднювалися й такий аналіз не готувався. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційна скарга Валківської міської ради обґрунтована тим, що висновки судів попередніх інстанцій про аналогічність рішень №1374 від 22.04.2011 та №1506 від 27.01.2015, оскільки спірним у цій справі рішенням не була затверджена нормативно-грошова оцінка земель, не визначено порядок її поетапного впровадження, не визначений термін введення в дію грошової оцінки земель. Крім того, вказує, що спірне рішення не змінює норми права та не містить всіх ознак нормативно-правового акту. Вказує, що ним були додержані вимоги при прийнятті регуляторного акту. Проект спірного рішення та аналіз його регуляторного впливу на розвиток територіальної громади був оприлюднений відповідно до вимог законодавства. Вважає, що судами порушено принцип офіційного з`ясування обставин, закріплений у Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

14. Позивач подав до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому вказав на необґрунтованість викладених в ній доводів, а тому просив залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Статтею 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

16. Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності регулюються Законом №1160-IV.

17. Згідно статті 1 цього Закону державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Регуляторним органом, зокрема, є місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування. Регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

18. В той же час, до виключної компетенції місцевих рад, згідно з пунктом 34 статті 26 Закону №280/97-ВР належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

19. Положеннями Закону України від 11.12.2003 №1378-IV «Про оцінку земель» (далі - Закон №1378-IV) визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок - це капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

20. Частиною ж першою статті 23 вищеназваного Закону передбачено, що технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

21. Поряд із цим, відповідно до частин першої, другої статті 8 Закону №1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

22. У розумінні статті 1 Закону №1160-IV аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

23. За змістом частин першої - четвертої статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

24. За приписами статті 36 Закону №1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

25. Аналіз вищевказаних положень законодавства свідчить про те, що стосовно кожного проекту регуляторного акта готується аналіз регуляторного впливу, а сам проект регуляторного акта повинен бути оприлюднений в порядку, встановленому Законом №1160-IV. Невиконання хоча б однієї з вказаних вище умов тягне за собою відсутність підстав для прийняття або схвалення уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування регуляторного акту. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

26. Оскільки, як встановлено судами під час розгляду цієї справи, відповідачем не надано доказів проведення аналізу регуляторного впливу проекту спірного рішення і його оприлюднення для їх обговорення територіальною громадою та внесення пропозицій та зауважень, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем процедури, визначеної Законом №1160-IV, що зумовлює відсутність у Міськради підстав для прийняття такого регуляторного акту.

27. Колегія суддів звертає увагу, що подібні акти органів місцевого самоврядування неодноразово були предметом спору у справах, які розглядались у Верховному Суді й статус таких актів саме як регуляторних, а отже і поширення на них вимог Закону №1160-IV не ставився під сумнів.

28. Зокрема, Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи справу №461/8220/13-а (Провадження №11-241апп18), де предметом спору також визначено рішення органу місцевого самоврядування (ухвала міської ради), яким затверджено грошову оцінку земель, у постанові від 08.05.2018 дійшла висновку, що така ухвала міської ради є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийнята уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, скасовує інший правовий акт, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки ухвала лише визначає коло суб`єктів, на які поширюється її дія, однак жодним чином не персоніфікує їх) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання (стаття 1 Закону №1160-IV).

29. З урахуванням зазначеного, доводи скаржника стосовно того, що спірне рішення не має ознак регуляторного акту, а отже його прийняття не потребувало реалізації процедур передбачених Законом №1160-IV є безпідставними та такими, що не узгоджуються з наведеними вище положеннями законодавства.

30. Колегія суддів наголошує на тому, що приписи частини першої статті 8 та частини першої статті 9 Закону №1160-IV закріплюють обов`язок стосовно кожного проекту регуляторного акта готувати аналіз регуляторного впливу та здійснювати оприлюднення проекту такого акту.

31. З урахуванням наведеного, суди першої та апеляційної інстанції правомірно відхилили аргументи Міської ради про відсутність у неї обов`язку готувати аналіз регуляторного впливу та здійснювати оприлюднення проекту саме спірного рішення з огляду на те, що такі дії відповідач вчиняв при розробленні та прийнятті попереднього рішення, яке за своїм змістом та об`єктом правового регулювання є тотожним тому, яке оскаржується в межах даної справи. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Валківської міської ради Харківської області залишити без задоволення, а постанову Валківського районного суду Харківської області від 07.06.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2016 - без змін. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач Н.В. Коваленко Судді: Я.О. Берназюк І.В. Желєзний