Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 420/7870/19

_________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 12 лютого 2020 р. м. Одеса Справа № 420/7870/19 Головуючий в 1 інстанції: Цховребова М.Г. П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: доповідача, судді - Димерлія О.О. суддів - Єщенка О.В.,Танаслогло Т.М. за участі секретаря: Пономарьової Н.С. розглянув у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційні скарги: Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, Новодофіновської сільської ради Лиманівського району Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 про забезпечення адміністративного позову ОСОБА_1 до Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, голови Одеської обласної державної адміністрації, Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області та Одеської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та скасування нормативно-правових актів, ВСТАНОВИВ: ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з наведеним вище адміністративним позовом. 23 грудня 2019 до суду першої інстанції надійшла заява позивача про забезпечення позову. За наслідками розгляду заяви Одеським окружним адміністративним судом ухвалено рішення про задоволення заяви ОСОБА_1 . Суд попередньої інстанції забезпечив позов шляхом: - зупинення дії рішення п`ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 № 1318-VII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі; - зупинення дії розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20 грудня 2019 № 1535/А-2019 «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі; - зупинення дії Висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання, затвердженого розпорядженням обласної державної адміністрації 20 грудня 2019 № 1535/А-2019 до набрання законної сили рішенням суду у даній справі; - заборони Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України з питання щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської сільської об`єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови у встановленому законом порядку до набрання законної сили рішенням суду у даній справі. Обґрунтовуючи прийняте рішення, Одеський окружний адміністративний суд послався на те, що: «Оскаржувані позивачем висновок, розпорядження та рішення є фактичною та правовою підставою для вчинення посадовими особами відповідачів дій, зокрема, для звернення обласної державної адміністрації до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. До того ж, забезпечення позову є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявності об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж її застосування. …в даному випадку, з урахуванням обставин справи, такий спосіб забезпечення позову попереджає ризики щодо ускладнення виконання судового рішення…». У поданій апеляційній скарзі, Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області з посиланням на порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, неповне з`ясування обставин справи, що мають значення для вирішення питання, просить скасувати оскаржуване судове рішення та постановити нове - про відмову у забезпеченні позову. Обґрунтовуючи вимоги викладені в апеляційній скарзі Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області вказала на те, що: в ухвалі про забезпечення позову суд не навів мотивів, за яких дійшов висновку про існування обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів фізичної особи, тобто позивача за захистом яких він звернувся до суду. Частиною 4 ст. 151 КАС України передбачена пряма заборона суду застосовувати заходи забезпечення позову, якими зупиняється, унеможливлюється або в інший спосіб порушується безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів. Не зважаючи на це, суд заборонив Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України з питань щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської об`єднаної територіальної громади та сільського голови. Отже, оскарженою ухвалою суддею неправомірно зупинено процедуру призначення виборів та формування органів місцевого самоврядування. Одеським окружним адміністративним судом не було враховано, що вимога ОСОБА_1 про оскарження рішення Фонтанської сільської ради з приводу створення ОТГ вже розглядаються іншим суддею цього ж суду (справа №420/7481/19), а питання забезпечення позову шляхом зупинення процесу об`єднання вже вирішувалося відмовою у задоволенні заяви. Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням Новодофінівська сільська рада Лиманського району Одеської області звернулась до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою та посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить про скасування ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 та ухвалення нового рішення про відмову ОСОБА_1 у задоволенні заяви про забезпечення позову. Обґрунтовуючи вимого апеляційної скарги відповідач вказав на те, що: судом попередньої інстанції не визначено в чому полягає істотне ускладнення чи неможливість виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав , інтересів позивача за захистом яких він звернувся до суду. Не вказано в рішенні і в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, не надано оцінки складності вчинення цих дій, не встановлено, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними. Приймаючи рішення, суд не послався на жодний доказ, що підтверджує доводи заявника та свідчить про те, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ж перешкоджати ефективному захисту чи відновленню порушених прав та оспорюваних інтересів. Фактично, Одеський окружний адміністративний суд зупинив законний процес призначення перших виборів депутатів та голови об`єднаної територіальної громади. Приймаючи рішення про заборону Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України з питань про призначення перших виборів, суд попередньої інстанції забезпечив позов способом, який фактично підміняє собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи судом по суті, що є порушенням ч.4 ст. 151 КАС України. В запереченні на апеляційну скаргу ОСОБА_1 спростовує доводи викладені відповідачем та просить залишити рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 без змін. Відповідно до ч.1 ст. 310 КАС України: «Апеляційний розгляд здійснюється колегією суддів у складі трьох суддів за правилами розгляду справи судом першої інстанції…». У свою чергу ч.1 ст. 154 КАС України передбачено: «Заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи». З урахуванням викладеного та зважаючи на те, що Новодофінівською сільською радою Лиманського району Одеської області заявлено клопотання про розгляд справи в судовому засіданні за участі представника, суд апеляційної інстанції призначив розгляд справи, з додержанням строків визначених ч.1 ст. 154 КАС України, у судовому засіданні з повідомленням учасників справи. Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув доводи апеляційної скарги, перевірив матеріали справи та зважаючи на з`ясовані обставини, дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню. Перевіряючи повноту з`ясування судом першої інстанції обставин справи та правильність застосування правових норм, апеляційний суд звертає увагу на таке. Відповідно до ч. 2 ст. 150 КАС України: «Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю». Згідно до ч.ч. 1, 2 ст. 151 КАС України: «Позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку». При цьому, заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб. Статтею 248 КАС України визначено, що суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов того чи іншого висновку і навести норму закону, яким керувався вирішуючи питання або справу. Варто зазначити і про те, що приймаючи рішення про забезпечення позову суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Вжиття заходів забезпечення адміністративного позову у визначений судом спосіб повинно відповідати предмету адміністративного позову та не тягнути за собою фактичного вирішення спору по суті. З матеріалів справи убачається, що Одеською обласною державної адміністрацією 20 грудня 2019 № 1535/А-2019 видано розпорядження «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання». Цим розпорядчим актом відповідно до ч.ч. 3, 4 ст. 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», надано висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Фонтанської та Новодофінівсьої сільських рад Лиманського району Одеської області стосовно добровільного об`єднання територіальних громад села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, сіл Нова Дофінівка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Фонтанка. Рішенням п`ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 № 1318-VII «Про добровільне об`єднання територіальних громад», вирішено, зокрема: - об`єднатися з територіальними громадами сіл Нова Дофінівка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області в Фонтанську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Фонтанка; - доручити голові Фонтанської сільської ради Мішиній Н.П. після схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад Новодофінівською та Фонтанською сільськими радами звернутись до Одеської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської сільської об`єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови в установленому законом порядку. Відповідно до ч. 7 ст. 7 Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 № 157-VIII (далі - Закон № 157-VIII) у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. Згідно до абз. 1 ч. 8 ст. 7 Закону № 157-VIII Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. 23 грудня 2019 ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, голови Одеської обласної державної адміністрації, Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області та Одеської обласної державної адміністрації просив суд: - визнати протиправними дії Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо схвалення проекту Рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відносно об`єднання з селом Нова Дофінівка та селом Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області; - визнати незаконними та скасувати: - висновок Одеської обласної державної; адміністрації «Щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання» від 20 грудня 2019 року стосовно добровільного об`єднання територіальних громад села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, сіл Нова Дофінівка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області; - Розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації № 1535/А-2019 від 20 грудня 2019; - Рішення Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області від 21.12.2019 р., «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відносно об`єднання з селом Нова Дофінівка та селом Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області. Одночасно позивач звернувся до суду з заявою про забезпечення позову де ОСОБА_1 , посилаючись на існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі, а також на те, що захист цих прав та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, та на очевидну протиправність дій та рішень відповідача, просив суд: зупинити дію: - рішення п`ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відносно об`єднання з селом Нова Дофіновка та селом Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили; - розпорядження № 1535/А-2019 від 20.12.2019 року голови Одеської обласної держаної адміністрації «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання» до вирішення справи по суті та набрання суду законної сили; - висновку Одеської обласної державної адміністрації «Щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання» від 20.12.2019 року стосовно добровільного об`єднання територіальних громад села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, сіл Нова Дофіновка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили; - заборонити Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України питання щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської сільської об`єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови установленому законом порядку до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили. Як вже вказувалося вище, приймаючи рішення про задоволення заяви ОСОБА_1 суд першої інстанції вказав на те, в даному випадку існують об`єктивні обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж її застосування, такий спосіб забезпечення позову попереджає ризики щодо ускладнення виконання судового рішення. Суд апеляційної інстанції погоджується з цим висновком, оскільки звернення обласної державної адміністрації до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку, як це передбачено ч. 7 ст. 7 Законом № 157-VIII, передбачає призначення Центральною виборчою комісією України перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови (ст. 205 Виборчий кодекс України), що є початком виборчого процесу. Відтак твердження представників Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, Новодофіновської сільської ради Лиманівського району Одеської області, що Одеський окружний адміністративний суд рішенням про забезпечення позову зупинив законний процес призначення перших виборів депутатів та голови об`єднаної територіальної громади не відповідає дійсності, так як рішень про призначення перших виборів Центральною виборчою комісією України не приймалось. Разом з тим, прийняття рішення Центральною виборчою комісією України про початок виборчого процесу заходів спрямованих на початок виборчого процесу може істотно унеможливити виконання рішення суду про: визнання протиправними дій органу місцевого, визнання незаконним та скасування висновку Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації № 1535/А-2019 від 20 грудня 2019, рішення Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області від 21 грудня 2019, «Про добровільне об`єднання територіальних громад». При цьому, відповідно до ч.4 ст. 151 КАС України: «Заходи забезпечення позову, які застосовує суд, не можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів». Тому, прийняте за результатами розгляду справи рішення суду може поставити під сумнів рішення центрального органу та порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів. Разом з тим, суд апеляційної інстанції визнає надмірними та передчасними застосовані судом першої інстанції заходи забезпечення позову, які полягають у зупиненні дії висновку Одеської обласної державної адміністрації «Щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання» від 20 грудня 2019 стосовно добровільного об`єднання територіальних громад села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, сіл Нова Дофіновка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили, і забороні Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України питання щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської сільської об`єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови установленому законом порядку до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили. Крім того, наведені вище заходи забезпечення позову фактично дублюють один із заходів забезпечення позову - шляхом зупинення дії розпорядження № 1535/А-2019 від 20 грудня 2019 року голови Одеської обласної держаної адміністрації «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання» до вирішення справи по суті та набрання суду законної сили. Підсумовуючи все вище викладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зазначені вище обставини є достатніми для підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Заходи забезпечення адміністративного позову, обґрунтованість яких встановлена вище, відповідає предмету адміністративного позову, є співмірними, та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямований лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті. Згідно до п.4 ч.1 ст. 317 КАС України: «Підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є не правильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права». Зважаючи на те, що при прийнятті ухвали від 27 грудня 2019 не порушено норми процесуального права, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне скасувати це рішення частково та ухвалити в цій частині нове судове рішення про часткове задоволення заяви ОСОБА_1 . Керуючись: ст. ст. 150 - 157, 312, 315, 317, 321, 322 КАС України, суд апеляційної інстанції,

ПОСТАНОВИВ: Апеляційні скарги Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, Новодофіновської сільської ради Лиманівського району Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 про забезпечення адміністративного позову - задовольнити частково. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 року - скасувати. Ухвалити нове судове рішення, яким заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задовольнити частково. Зупинити дію Рішення п`ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 року №1318-VII«Про добровільне об`єднання територіальних громад» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі; - зупинити дію розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20 грудня 2019 № 1535/А-2019 «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об`єднання» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі. У задоволенні іншої частини заяви про забезпечення позову - відмовити. Постанова суду може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів Повне судове рішення складено 17 лютого 2020. Суддя-доповідач: Судді: