Постанова КАС ВС № 826/4679/18

ПОСТАНОВА Іменем України 13 лютого 2020 року Київ справа №826/4679/18 адміністративне провадження №К/9901/69705/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Пасічник С.С., суддів: Васильєвої І.А., Юрченко В.П., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2018 року (суддя Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді: Ганечко О.М., Сорочко Є.О.) у справі у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія "Укртатнафта" до Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби про визнання протиправними дій, скасування наказу, В С Т А Н О В И В: В березні 2018 року Публічне акціонерне товариство "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія "Укртатнафта" (далі - Товариство, позивач) звернулось до суду з позовом до Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби (далі - Офіс, відповідач) про визнання протиправними дій щодо видання наказу від 12 березня 2018 року №393 "Про поновлення документальної планової виїзної перевірки", а також визнання протиправним й скасування зазначеного наказу. Разом з позовною заявою Товариство подало заяву про забезпечення адміністративного позову, в обґрунтування якої зазначило, що невжиття таких заходів, на його думку, може істотно ускладнити ефективний захист прав або інтересів, за яким він звернувся до суду, а саме оскаржуване рішення відповідача має очевидні ознаки протиправності, адже є передчасним, враховуючи, що у контролюючого органу під час проведення перевірки існували підстави для її зупинення, які на момент поновлення фактично ще не відпали, тобто відповідачем не досягнуто мети зупинення строків проведення перевірки, - не отримано належного обсягу матеріалів, передбаченого положеннями статті 83 Податкового кодексу України (далі - ПК України) (висновків експертиз, судових рішень, які набрали законної сили, інших матеріалів); у разі ж продовження дії вказаного наказу відповідачем можуть бути прийняті щодо Товариства безпідставні рішення. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року, подану Товариством заяву задоволено та зупинено дію наказу начальника Офісу великих платників податків ДФС від 12 березня 2018 року №393 "Про поновлення документальної планової виїзної перевірки" до вирішення спору по суті; заборонено Офісу великих платників податків ДФС вчиняти дії на підставі наказу від 12 березня 2018 року №393 "Про поновлення документальної планової виїзної перевірки", у тому числі, але не виключно щодо проведення документальної планової перевірки Товариства з питань дотримання вимог податкового, валютного та іншого законодавства за період з 01 січня 2015 року по 30 вересня 2017 року та правильності нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування за період з 01 січня 2015 року по 30 вересня 2017 року, щодо оформлення результатів зазначеної документальної планової перевірки (складання, підписання, реєстрацію актів чи довідок), щодо прийняття податкових повідомлень-рішень відносно Товариства до вирішення спору по суті. Задовольняючи подану позивачем заяву, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, прийшов до висновку про її обґрунтованість, адже відповідач, зупиняючи наказом 29 січня 2018 року №116 термін проведення документальної планової виїзної перевірки Товариства, вочевидь передбачав наявність підстав для такого зупинення, оскільки стаття 83 ПК України встановлює, які матеріали є підставами для висновків посадових осіб контролюючих органів під час проведення перевірок, а саме: документи, визначені Кодексом; податкова інформація; експертні висновки; судові рішення; податкові консультації, інші матеріали, отримані в порядку та у спосіб, передбачені цим Кодексом або іншими законами, контроль за дотриманням яких покладений на контролюючі органи, а тому, враховуючи, що такі підстави не відпали (рішення в судових справах не прийняті, експертизи не проведені), оскаржуваний наказ має очевидні ознаки протиправності; саме ж по собі проведення такої перевірки, оформлення її результатів та винесення податкових повідомлень-рішень може спричинити порушення прав, свобод та інтересів позивача, а також викликати необхідність застосування певних заходів для їх відновлення; водночас, як зазначив суд, вжиття заходів забезпечення позову у даному випадку буде мати наслідком збереження існуючого становища до прийняття рішення у справі, відповідає предмету адміністративного позову та не зумовлює фактичного вирішення спору по суті до закінчення розгляду справи, не є втручанням у діяльність контролюючого органу та не вплине на можливість реалізації ним контролюючих функцій як таких. Не погоджуючись із прийнятими судами рішеннями, Офіс звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просив їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні заяви Товариства про забезпечення адміністративного позову. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначав, що проведення перевірки є лише процедурою встановлення обставин, які необхідні для контролю за правильністю нарахування і сплати податків та інших обов`язкових платежів, в той же час в разі прийняття за наслідками перевірки (до якої посадових осіб контролюючого органу було допущено й наказ про призначення якої не оскаржено) податкових повідомлень-рішень, Товариство буде мати можливість оскаржити їх у встановленому законодавством порядку; крім того позивачем не надано жодних доказів в підтвердження наведених в заяві підстав для вжиття заходів забезпечення позову, а судом не встановлено обставин існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам чи інтересам позивача до ухвалення судового рішення у справі; обрані ж судом заходи забезпечення позову фактично свідчать про прийняття рішення у справі без її розгляду по суті, що є неприпустимим. Позивач в письмовому відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів попередніх інстанцій, які він просив залишити без змін, - обґрунтованими та законними. Перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами попередніх інстанцій при постановленні оскаржуваної ухвали та ухваленні постанови норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги, виходячи з наступного. Як встановили суди, наказом начальника Офісу від 17 листопада 2017 року №2645 доручено начальнику управління аудиту забезпечити проведення документальної планової перевірки Товариства з питань дотримання вимог податкового, валютного та іншого законодавства за період з 01 січня 2015 року по 30 вересня 2017 року та правильності нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування за період з 01 січня 2015 року по 30 вересня 2017 року. Наказом начальника Офісу від 29 грудня 2017 року №2927 «Про продовження строків проведення документальної планової виїзної перевірки» продовжено строки проведення документальної планової виїзної перевірки Товариства, починаючи з 15 січня 2018 року на 15 робочих днів. 29 січня 2018 року начальником Офісу видано наказ №116 «Про зупинення строків проведення документальної планової виїзної перевірки», яким зупинено термін проведення документальної планової виїзної перевірки Товариства, починаючи з 31 січня 2018 року на 30 робочих днів. Наказом начальника Офісу від 12 березня 2018 року №393 «Про поновлення документальної планової виїзної перевірки» (оскаржуваним наказом) доручено начальнику управління аудиту забезпечити організацію поновлення проведення документальної планової виїзної перевірки позивача, починаючи з 14 березня 2018 року на 3 робочих дні. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до її вирішення по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача. Відповідно до частин 1 та 2 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю. За змістом частини 1 статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина 2 статті 151 КАС України). В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина 6 статті 154 КАС України). Тобто, виходячи зі змісту наведених положень законодавства, підстави для забезпечення позову є оціночними, а відтак ухвала про забезпечення позову має містити мотиви, за яких суд дійшов висновку про існування або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду, ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся (має намір звернутися) до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі; а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними. Самі ж заходи забезпечення мають вживатись лише в межах позовних вимог, бути співмірними з ними, а необхідність їх застосування повинна обґрунтовуватись поважними підставами й підтверджуватись належними доказами. При цьому співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Разом з тим суд не вправі вживати заходи забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог. Проте, суд першої інстанції, задовольняючи подану Товариством заяву про забезпечення позову та констатуючи очевидну протиправність наказу №393 від 12 березня 2018 року про поновлення проведення перевірки Товариства у зв`язку із його виданням до одержання контролюючим органом документів, передбачених статтею 83 ПК України (зокрема, висновків експертиз та судових рішень, що набрали законної сили), не навів мотивів з посиланням на докази, за яких дійшов висновку, що дійсно саме такі підстави зумовили зупинення (на 30 днів) строку проведення перевірки відповідно до наказу №116 від 29 січня 2018 року. В той же час положеннями пункту 82.4 статті 84 ПК України передбачено можливість зупинення перевірки на загальний строк, що не перевищує 30 робочих днів, а в разі необхідності проведення експертизи, отримання інформації від іноземних державних органів щодо діяльності платника податків, завершення розгляду судом позовів з питань, пов`язаних з предметом перевірки, відновлення платником податків втрачених документів перевірка може бути зупинена на строк, необхідний для завершення таких процедур. Разом з тим в оскаржуваній ухвалі суд не вказав, чи подавались позивачем будь-які докази в підтвердження наведених ним підстав для вжиття заходів забезпечення позову, як і не надавалась оцінка таким доказам (в разі їх подання). Водночас, перевіряючи заяву позивача на предмет її обґрунтованості, суд першої інстанції не був позбавлений можливості скористатись наданою йому положеннями частин 2 та 3 статті 154 КАС України можливістю викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову, або у винятковому випадку, якщо наданих заявником пояснень та доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, - призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін. Крім того судове рішення не містить обґрунтованих мотивів, які б відображали, яким чином застосовані судом заходи забезпечення позову у даному випадку співвідносяться із запобіганням порушень як таких прав та інтересів позивача та направлені на їх недопущення (можливість відновлення) в разі прийняття за результатами розгляду справи рішення на його користь. Відтак суд першої інстанції дійшов передчасних висновків про обґрунтованість поданої Товариством заяви та наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову у розумінні приписів статті 150 КАС України. Апеляційний же суд вказаних недоліків суду першої інстанції не усунув, як і, не конкретизуючи доводи апеляційної скарги Офісу, обмежився загальною оцінкою про їх безпідставність. Відповідно до частин 1 - 3 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Однак, враховуючи викладене вище, ухвала суду першої інстанції про вжиття заходів забезпечення позову та постанова апеляційного суду про залишення її без змін не відповідають зазначеним законодавчим вимогам та постановлені передчасно, а тому на підставі частини 1 статті 353 КАС України підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду. Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби задовольнити частково. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає. ........................... ........................... ........................... С.С. Пасічник І.А. Васильєва В.П. Юрченко , Судді Верховного Суду