Постанова 4855 № 320/4558/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/4558/19 Суддя (судді) першої інстанції: Горобцова Я.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 28 січня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді Файдюка В.В. суддів: Мєзєнцева Є.І. Чаку Є.В. При секретарі: Марчук О.О. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Першого заступника керівника Броварської місцевої прокуратури Новік Людмили Володимирівни на ухвалу Київського окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави до Плосківської сільської ради Броварського району Київської області та Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» Броварського району Київської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - В С Т А Н О В И В : Заступник керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Плосківської сільської ради Броварського району Київської області та Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області, в якому прокурор просив: - визнати протиправною бездіяльність Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області, що знаходиться за адресою: с. Плоске, вул. Київська, 4, Броварського району, Київської області; - визнати протиправною бездіяльність Плосківської сільської ради Броварського району Київської області в частині невиконання вимог ст. 122-123 Земельного кодексу України та розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №802-р щодо винесення на сесію Плосківської сільської ради вирішення питання про оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області, що знаходиться за адресою: с. Плоске, вул. Київська, 4, Броварського району, Київської області; - зобов`язати адміністрацію комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами навчального закладу, що знаходиться за адресою: с. Плоске, вул. Київська, 4, Броварського району, Київської області шляхом звернення до Плосківської сільської ради з клопотанням про передачу у постійне користування вищевказаної земельної ділянки; - зобов`язати Плосківську сільську раду розглянути на сесії сільської ради питання щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області, що знаходиться за адресою: с. Плоске, вул. Київська, 4, Броварського району, Київської області. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2019 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі п.7 ч.4 статті 169 КАС України, оскільки судом першої інстанції встановлено відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави. Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що підстави для повернення позовної заяви були відсутні. В судове засідання з`явився прокурор, пред`явивши службове посвідчення. Інших документів на підтвердження своїх повноважень щодо здійснення представництва в суді в даній справі не надав, у зв`язку з чим колегія суддів вирішила не допускати його до участі в судовому засіданні. Пунктом 3 ч.1 статті 131-1 Конституції встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру». Цим Законом № 1697-VII визначені умови та процедура здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави у суді, аналіз норм якого дає підстави для висновку, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави у суді за умови, якщо таке представництво є обґрунтованим і суд має підтвердити ці підстави. У цій справі позов підписано заступником керівника Броварської місцевої прокуратури Д.Антонюк, а апеляційну скаргу - першим заступником керівника Броварської місцевої прокуратури - Л.Новік, а в засідання з`явився зовсім інший прокурор, без підтверджених належним чином повноважень. Враховуючи, що у матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів на місці ухвалила проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 статті 229 КАС України. Переглядаючи справу за наявними доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення (ухвали) суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке. В обґрунтування підстав для звернення до суду прокуратурою зазначено, що в даному випадку фактичним користувачем земельної ділянки та зацікавленою особою в її отриманні у постійне користування є Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад", якому відповідно до положень чинного земельного законодавства сільська рада повинна дати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,9га, але жодних заходів навчальним закладом та сільською радою не було вжито, чию бездіяльність і просить визнати місцева прокуратура протиправною. Також прокурор вказав на те, що Комунальний заклад Плосківського навчально-виховного об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад" допустив бездіяльність у вирішенні питання врегулювання земельних відносин, оскільки починаючи з 2016 року не звертався до сільської ради із відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у постійне користування, а також не вжив жодних заходів, спрямованих на оскарження в судовому порядку бездіяльності сільської ради під час розгляду попередніх клопотань із даного приводу. Водночас, бездіяльність Плосківської сільської ради виражається в тому, що будучи засновником та маючи повноваження вирішувати питання стосовно розробки проекту землеустрою щодо відведення та надання земельної ділянки у постійне користування навчальному закладу, що відповідає приписам статті 123 Земельного кодексу України, їх не використала, залишивши відповідні клопотання навчального закладу без розгляду. В той же час, Держгеокадастр та його територіальні органи наділені повноваженням щодо проведення перевірок за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності, однак не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання незаконними та скасування рішень органів виконавчої влади щодо розпорядження землями, визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, витребування земельних ділянок на користь держави. Повертаючи даний позов позивачу, суд першої інстанції виходив з того, що всупереч вимогам статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор не вказав обґрунтованих причин неможливості пред`явлення позову самою особою або органом, в інтересах яких подано позов, із наданням підтверджуючих документів, а також обґрунтуванням обставин, які вказують на існування реальної загрози порушення державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб та необхідності їх захисту. Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне. Відповідно до ч.1,3,4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. Згідно ч.3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Таким чином, прокурор у певних випадках дійсно має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень. Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави». У Рішенні Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Аналіз ч. 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Верховний Суд у постанові від 05 грудня 2018 року по справі №923/129/17 звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі №906/240/18, від 01 листопада 2018 року у справі №910/18770/17, від 05 листопада 2018 року у справі № 910/4345/18). Щодо твердження прокурора про те, що порушення інтересів держави стосується законності використання земельної ділянки, при цьому відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку створює передумови для зловживання щодо розпорядження нею, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства, суд звертає увагу на те, що відповідно ч.5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Так, згідно п. "а" пп.25.1 п.4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах. Статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Відповідно до статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними. При цьому, в силу приписів ч. 1 статті 212 Земельного кодексу України самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними. Таким чином, як вірно було зазначено судом першої інстанції, відсутність належного оформлення користування земельними ділянкам має інші правові наслідки ніж зобов`язання суб`єктів їх використання вчинити дії щодо належного оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки. А відсутність належного контролю за використанням земельних ділянок органами Держгеокадастру свідчить про бездіяльність вказаного суб`єкта владних повноважень. Щодо посилання позивача на протиправну бездіяльність Плосківської сільської ради, яка виразилась у невикористанні наданих Земельним кодексом повноважень вирішувати питання стосовно розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та залишення клопотань навчального закладу без розгляду, то, як зазначено самим скаржником, фактичним користувачем земельної ділянки та зацікавленою особою в її отриманні у постійне користування є Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад". Разом з тим, Конституційний Суд України підкреслив, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій чи осіб незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Саме тому Суд підійшов до визначення державних інтересів як предмета захисту прокуратурою, розуміючи їх як потребу в здійсненні глобальних загальнодержавних цінностей, що мають за мету захист суверенітету, цілісності та безпеки держави тощо. В обґрунтування бездіяльності Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад» прокурор вказує на те, що останнім не вчинено жодних заходів, спрямованих на оскарження в судовому порядку бездіяльності сільської ради під час розгляду клопотань із даного приводу. При цьому, Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад" також в межах даного позову визначено прокурором, як відповідача по справі. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою (постанова Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18). Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суд першої інстанції про те, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Відповідно до п.7 ч.4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві у разі відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи. Таким чином, вірним є висновок суду першої інстанції про повернення даного адміністративного позову позивачу. Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповне з`ясовано обставини, що мають значення для справи чи порушено норми процесуального права. Отже при винесенні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Броварської місцевої прокуратури Новік Людмили Володимирівни - залишити без задоволення. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2019 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня її проголошення. Повний текст рішення виготовлено 28 січня 2020 року. Головуючий суддя: В.В. Файдюк Судді: Є.І. Мєзєнцев Є.В. Чаку