Постанова Третій апеляційний адміністративний суд № 340/6520/25

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А і м е н е м У к р а ї н и 09 липня 2026 року м. Дніпросправа № 340/6520/25 Головуючий суддя І інстанції - Савонюк М.Я. Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Іванова С.М. (доповідач), суддів: Чередниченка В.Є., Шальєвої В.А., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Знам`янської окружної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.09.2025 в адміністративній справі № 340/6520/25 за позовом Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Сектору культури, молоді та спорту Кам`янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області до Кам`янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій, - В С Т А Н О В И В: Керівник Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі сектору культури, молоді та спорту Кам`янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області (надалі позивач), звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Кам`янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області (надалі відповідач), у якому просив: - визнати протиправною бездіяльність Кам`янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області щодо не укладання охоронного договору на пам`ятку містобудування, архітектури місцевого значення - Агрономічної школи (мур. 1906 р., 354-Кв.) по вулиці Шкільна (колишня вул. Зарубіна), 10 села Спасове Кропивницького району Кіровоградської області; - зобов`язати Кам`янецьку селищну раду Кропивницького району Кіровоградської області укласти з сектором культури, молоді та спорту Кам`янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області охоронний договір на пам`ятку містобудування, архітектури місцевого значення - Агрономічну школу (мур. 1906 р., 354-Кв.) по вулиці Шкільна (колишня вул. Зарубіна), 10 села Спасове Кропивницького району Кіровоградської області, на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.09.2025 року позовну заяву повернуто позивачу. Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що судового порядку оскарження бездіяльності ради за позовом його виконавчого органу не передбачено. Отже, Сектор культури, молоді та спорту Кам`янецької селищної ради не має права звертатися до суду з позовом до Кам`янецької селищної ради щодо її бездіяльності, тому є неналежним позивачем у справі. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, прокурором подано апеляційну скаргу. В апеляційній скарзі прокурор просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Вказує, що в даних правовідносинах щодо охорони культурної спадщини в частині укладення охоронних договорів на пам`ятки (об`єкти) культурної спадщини, згідно з вимогами п. 11 ч. 2 ст. 6 та ст. 23 Закону Сектор культури, молоді та спорту Кам`янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області виконує делеговані повноваження, а тому з питань здійснення делегованих повноважень підзвітний та підконтрольний відповідним органам виконавчої влади, а не Кам`янецькій селищній раді, що спростовує твердження суду, що сектор освіти є неналежним позивачем у справі, оскільки він, на думку суду, у даному спорі підконтрольний і підзвітній раді. Навіть якщо Сектор культури є структурним підрозділом Ради і підпорядкований їй, факт наявності у нього статусу юридичної особи публічного права (підтвердженого кодом ЄДРПОУ) надає йому самостійну процесуальну правоздатність. 12 грудня 2025 року від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, де зазначено про те, що судом першої інстанції правомірно винесено ухвалу від 29 вересня 2025 року по справі 340/6520/25, оскільки чинним законодавством України судового порядку оскарження бездіяльності ради за позовом її виконавчого органу не передбачено і дане твердження суду не спростовується у апеляційній скарзі. Більш того, на думку відповідача, чинне законодавство України не розглядає відносини між радою та її виконавчим органом, як публічно-правовий спір у розумінні Кодексу адміністративного судочинства, оскільки обидва органи діють у межах одного суб`єкта владних повноважень. Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження на підставі ст. 311 КАС України. Перевіривши матеріали справи, оцінивши доводи апеляційної скарги та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів останньої, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного. Відповідно до статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Відповідно до абзаців 1, 2 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором в порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини. Відповідно до абзаців 1, 2 частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором в суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Відповідно до частини 1 статті 24 Закону України «Про прокуратуру», право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Відповідно до частини 4-5 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п.3 ч.1 ст.131-1 щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. У згадуваній вище постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу. У першому випадку підставою для дій прокурора є свідома бездіяльність або неналежне виконання повноважень відповідним органом. Захист інтересів держави має здійснюватися насамперед цими органами, а прокурор виконує субсидіарну роль, оскільки захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом. Якщо зазначений орган, котрий отримав звернення прокурора, протягом розумного строку не вживає відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснює їх неналежно, прокурор, з`ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» №1805-III культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини; об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини. Згідно із пунктами 1, 2 частини другої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України. Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 27.09.2021 №690-р на виконання законів України «Про охорону культурної спадщини», «Про охорону археологічної спадщини», «Про місцеве самоврядування в Україні» та з метою забезпечення належної реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини і здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини в районах, містах, селищах та селах області Департаменту культури та туризму вказано делегувати районним державним адміністраціям, виконавчим органам міських, селищних, сільських рад повноваження у сфері охорони культурної спадщини, а саме укладення охоронних договорів на пам`ятки місцевого значення. На виконання вказаного розпорядження, наказом директора Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації від 23.12.2022 №171 «Про делегування повноважень у сфері охорони культурної спадщини» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у сфері охорони культурної спадщини в частині укладення охоронних договорів на пам`ятки (об`єкти) культурної спадщини, згідно з вимогами п. 11 ч. 2 ст. 6 та ст. 23 Закону. За приписами п.п. 10 п. "б" ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів селищних рад належать забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання. Таким чином, спеціально уповноваженим селищним органом охорони культурної спадщини є сектор культури, молоді та спорту Кам`янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області, що підтверджується листом Департаменту культури та туризму від 17.07.2024 № 29-01-19/892/0.29 та листом Новгородківської селищної ради від 25.06.2024 № 03-27/1224/1. Колегія суддів зазначає, що представництво інтересів держави в суді є конституційним завданням прокуратури і суди не можуть обмежувати прокурора у реалізації цього повноваження якщо ним дотриманий встановлений законом порядок при здійсненні процесуальних дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави. Якщо прокурор обґрунтує в позовній заяві в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, підстави для представництва, відсутність державного органу, який зобов`язаний захищати порушені інтереси держави, а суд підтвердить підстави для представництва, в такому випадку позовна заява прокурора не може бути повернута. В іншому випадку буде порушена конституційна норма про представництво прокурора інтересів держави та інтереси держави залишаться незахищеними, особливо в тому випадку, коли крім прокуратури захистити інтереси держави нікому. На переконання колегії суддів, в позовній заяві прокурор також належним чином обґрунтував, що спір відбувається між двома різними юридичними особами публічного права: Позивач сектор культури селищної ради (який має статус юридичної особи та йому делеговані повноваження щодо охорони культурної спадщини) та Відповідач Селищна рада (як власник об`єкта), зокрема встановлено, що Сектор культури, молоді та спорту Кам`янецької селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області є юридичною особою публічного права, зареєстрованою в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України. Стаття 81 Цивільного кодексу України визначає, що юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Наявність статусу юридичної особи наділяє такий суб`єкт повною цивільною та процесуальною правоздатністю і дієздатністю. За приписами ч. 1, 3 ст. 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами), адміністратором за випуском облігацій. Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам). Колегія суддів зазначає, що у сфері адміністративного судочинства статус юридичної особи публічного права, як і відсутність такого статусу, означає, що цей орган, в тому числі, є самостійним учасником публічно-правових відносин, наділеним відокремленим колом прав та обов`язків. Таким чином, проаналізувавши встановлені обставини справ у сукупності, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку щодо необхідності задоволення апеляційної скарги, скасування ухвали суду першої інстанції та прийняття нової постанови про направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду. Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 317 КАС України суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Знам`янської окружної прокуратури задовольнити. Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.09.2025 в адміністративній справі № 340/6520/25 про повернення позовної заяви прокурора - скасувати. Справу направити для продовження розгляду до Кіровоградського окружного адміністративного суду. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена в касаційному порядку на підставі ч. 2 ст. 328 КАС України. Головуючий - суддя С.М. Іванов суддя В.Є. Чередниченко суддя В.А. Шальєва