Постанова КАС ВС № 344/10412/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 14 листопада 2019 року м. Київ справа №344/10412/16-а адміністративне провадження №К/9901/19000/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради на постанову Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 01 листопада 2016 року (суддя Пастернак І.А.) та ухвалу Львівського апеляційний адміністративний суд від 09 лютого 2017 року (колегія у складі суддів: Макарик В.Я., Большакова О.О., Глушко І.В.) у справі №876/9142/16 за позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської міської ради про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити дії. І. РУХ СПРАВИ 1. 17.08.2016 до Івано-Франківського міського суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Івано-Франківської міської ради.

2. Позивач просив суд: - визнати протиправним та скасувати рішення №219-6 від 08.07.2016 щодо відмови ОСОБА_1 затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0639, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 ; - зобов`язати Івано-Франківську міську ради розглянути на черговій сесії питання затвердження проекту землеустрою.

3. Постановою Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 01.11.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційний адміністративний суд від 09.02.2017, позов задоволено частково: - визнано неправомірним пункт 50 рішення №219-6 від 08.07.2016; - зобов`язано Івано-Франківську міську раду винести на розгляд чергової сесії питання затвердження проекту землеустрою; - в задоволенні решти позовних вимог відмовлено. 4. 01.03.2017 Івано-Франківська міська рада подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення про відмову в позові.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 02.03.2017 відкрито касаційне провадження.

6. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду. II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Відповідно до державного акту на право власності на земельну ділянку (серія ЯД №858733 від 29.05.2007) ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,0639 га, що розташована по АДРЕСА_1 , кадастровий номер 2610100000:21:003:0223, з цільовим призначенням - для влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол).

8. На зазначеній земельній ділянці знаходиться будівля, яка також на праві приватної власності належить ОСОБА_1 , що підтверджується свідоцтвом про право власності. 9. 05.08.2014 ОСОБА_1 звернувся із заявою до ТзОВ "Науково-виробниче підприємство "ГІС" для виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої буде змінюватись з влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол) на будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

10. ТзОВ "Науково-виробниче підприємство "ГІС" розробило проект землеустрою. В проекті зазначено, що відповідно до класифікатора цільового використання землі, дана земельна ділянка віднесене до земель житлової забудови (02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)). 11. 05.08.2014 складено акт узгодження в натурі зовнішніх меж земельної ділянки. 12. 12.08.2014 Службою містобудівного кадастру міста Івано-Франківська було складено довідку з містобудівного кадастру в якій зазначено, що згідно з генеральним планом міста об`єкт знаходиться на території Івано-Франківської міської ради - проектний стан, перспективні території садибної житлової забудови.

13. Згідно з довідкою головного управління Держземагенства у м. Івано-Франківську від 07.10.2014 № 1127/03-11 перелік обмежень прав на земельну ділянку і наявні земельні сервітути щодо земельної ділянки, яка знаходиться за адресою в АДРЕСА_1 , що надається ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - відсутні.

14. Відділ Держземагенства у м. Івано-Франківську надав висновок від 23.10.2014 №500/03-07/ІФ про погодження фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки цільового призначення якої змінюється з влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол) на будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,0639 га. У висновку (п.10) зазначено, що категорія земель до яких буде віднесена земельна ділянка після відведення - землі житлової та громадської забудови (код цільового використання землі 02.01).

15. Висновком Департаменту містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради від 12.09.2014 № 4/2043 погоджено документацію із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється площею 0,0639 га ОСОБА_1 , із земель для влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол) на будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

16. Згідно з Витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку з кадастровим номером 2610100000:21:003:0223 її цільове призначення - 07.02 для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту, категорія земель - землі рекреаційного призначення, вид використання - для влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол), форма власності - приватна.

17. Рішенням №219-6 від 08.07.2016 ОСОБА_1 відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0639, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 . ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

18. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що на підставі рішення органу місцевого самоврядування, договору купівлі-продажу від 31.01.2007 набув право власності на земельну ділянку площею 0, 0639 га, яка відноситься до земель господарської забудови з цільовим призначенням - влаштування спортивного майданчика. Одразу на даній земельній ділянці було облаштовано спортивний майданчик та здійснювалось його обслуговування. Оскільки, у позивача виникла необхідність у зміні цільового призначення земельної ділянки з влаштування спортивного майданчика на будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, ним було виготовлено відповідний проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Проект землеустрою погоджений відповідними органами. Проте Івано-Франківська міська рада необґрунтовано відмовила у цьому питанні.

19. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що відповідно до ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено повноваження міської ради, які є дискреційними. Прийняття судом рішення на задоволення позовних вимог позивача буде втручанням суду у дискреційні повноваження органів місцевого самоврядування. ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Задовольняючи позов частково, суди виходили з того, що ч. 2 ст. 186-1 ЗК України, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.

21. Розроблений позивачем проект землеустрою погоджений Відділом Держземагенства у м. Івано-Франківську та Департаментом містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, перелік обмежень прав на земельну ділянку і наявні земельні сервітути щодо земельної ділянки відсутні.

22. Наявність дискреційних повноважень є неоднозначним правовим явищем, тому, використовуючи такі повноваження, орган місцевого самоврядування зобов`язаний передусім правильно оцінювати ситуацію, не допускаючи при цьому зловживання владою, дотримуватися мети, для досягнення якої йому було надане такі повноваження. Вчиняючи певну дію чи утримуючись від її вчинення, приймаючи конкретне рішення в межах своєї компетенції, цей орган чи уповноважена ним посадова особа повинні ставити в основу вибору загальні інтереси, спільне благо, виходити лише із необхідності забезпечення захисту майнових чи інших інтересів тієї територіальної громади, яку вони представляють. V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів з тих підстав, що суди втрутились в дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

24. Заперечень на касаційну скаргу не подано. VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права і дійшов висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити.

26. Ключовим правовим питанням у справі є правильність зміни цільового призначення спірної земельної ділянки - з «влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол)» на «будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд». Від цього залежить правомірність оскаржуваного рішення міської ради, яка відмовила в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється.

27. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення міської ради, яким відмовлено в затвердженні проекту землеустрою, є протиправним та підлягає скасуванню.

28. Колегія суддів Верховного Суд з цим не погоджується, зважаючи на наступне.

29. Земельний кодекс Украни закріплює поділ земель за цільовим призначенням і категорією землі, ці поняття не є тотожними.

30. Стаття 19 ЗК України закріплює такі категорії земель за основним цільовим призначенням: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; а також землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

31. Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.

32. Зокрема, Порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 489 від 25.11.2016, передбачає, що за основним цільовим призначенням землі поділяються на такі категорії: землі сільськогосподарського призначення (Секція А); землі житлової та громадської забудови (Секція В); землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення (Секція С); землі оздоровчого призначення (Секція D); землі рекреаційного призначення (Секція Е); землі історико-культурного призначення (Секція G); землі лісогосподарського призначення (Секція Н); землі водного фонду (Секція І); землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення (Секція J); землі запасу, резервного фонду та загального користування (Секція К).

33. За функцією використання землі поділяються на: землі сільськогосподарського призначення (01); землі житлової забудови (02); землі громадської забудови (03); землі природно-заповідного фонду (04); землі іншого природоохоронного призначення (05); землі оздоровчого призначення (06); землі рекреаційного призначення (07); землі історико-культурного призначення (08); землі лісогосподарського призначення (09); землі водного фонду (10); землі промисловості (11); землі транспорту (12); землі зв`язку (13); землі енергетики (14); землі оборони (15); землі запасу (16); землі резервного фонду (17); землі загального користування (18); для цілей підрозділів 16.00-18.00 та для збереження і використання земель природно-заповідного фонду (19).

34. Положеннями частини 1 статті 20 Земельного кодексу України встановлено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

35. Таким чином, земельним законодавством встановлено, що за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється лише зміна цільового призначення земельних ділянок, а віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень.

36. Відповідно до ч. 5 ст. 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

37. Отже, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель (за виключенням земель сільськогосподарського призначення та земель оборони), здійснюється її власником самостійно з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

38. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про землеустрій" цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

39. Цільове призначення земельних ділянок, які надані громадянам, юридичним особам у власність чи постійне користування, зазначається в державних актах на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою.

40. Отже, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

41. З матеріалів справи вбачається, згідно з Витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку з кадастровим номером 2610100000:21:003:0223, що належить на праві приватної власності ОСОБА_1 , її цільове призначення - 07.02 для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту, категорія земель - землі рекреаційного призначення, вид використання - для влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол).

42. Згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку, власником якої є ОСОБА_1 , її цільове призначення - для влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол).

43. Перебування у приватній власності фізичної особи земельної ділянки, що належить до категорії земель рекреаційного призначення не суперечить статті 51, 52 ЗК України, згідно з якою землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

44. Відповідно до схеми Генерального плану міста спірна земельна ділянка належить до перспективних територій садибної житлової забудови.

45. Водночас, проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки, належної ОСОБА_1 , передбачено, що її цільове призначення буде змінюватись з «влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол)» на «будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд».

46. Слід звернути увагу, що розробленим проектом передбачено, що відповідно до класифікатора цільового використання землі, дана земельна ділянка буде віднесена до земель житлової забудови (02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)). У висновку Держземагенства про погодження даного проекту землеустрою також вказано, що внаслідок зміни цільового призначення спірної земельної ділянки її категорія буде віднесена до земель рекреаційного призначення (код 02.01).

47. У той же час, згідно з Витягом з Державного земельного кадастру про дану земельну ділянку така відноситься до категорії земель рекреаційного призначення, а її цільове призначення - 07.02 для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту.

48. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що фактично йдеться про зміну виду використання земельної ділянки (з влаштування спортивного майданчика (мініфутболу, волейбол, баскетбол) на будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд), яка в свою чергу тягне зміну як зміну цільового призначення (з 07.02 для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту на та 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) і, відповідно тягне зміну категорії земельної ділянки (із земель рекреаційного призначення на землі житлової забудови). Тобто, має місце зміна цільового призначення земельної ділянки та зміна її категорії.

49. Абзац 2 частини 5 статті 20 ЗК України встановлює обов`язок власників використовувати землі зазначеної категорії виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання.

50. Відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.

51. Аналіз наведеного дає підстави для висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений.

52. Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі, тобто за проектами землеустрою щодо їх відведення (стаття 20 ЗК України), які відповідно до ст. 186-1 ЗК України підлягають погодженню.

53. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі N 308/7923/16-ц, та в постанові Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі N 521/4789/17.

54. Оскільки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 про зміну цільового призначення земельної ділянки, що знаходиться по АДРЕСА_1 передбачає зміну цільового призначення, яке не відповідає категорії землі рекреаційного призначення, тобто зміна виходить за її межі, Суд приходить до переконання, що Івано-Франківська міська рада мала законні підстави для відмови в затвердженні наданого позивачем проекту. Порядок зміни категорії земель відбувається в іншому порядку. При цьому значення має правовий статус земельної ділянки, в даному разі землі рекреації.

55. Водночас, колегія суддів вважає необґрунтованим під час вирішення питання щодо зміни цільового призначення земельної ділянки посилання на Генеральний план міста, згідно з яким спірна земельна ділянка належить до перспективних територій садибної житлової забудови.

56. Відповідно до ст. 17 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

57. Відповідно до ст. 25 цього Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

58. Таким чином, генеральний план не визначає правового статусу земельної ділянки, а є документом, якому повинні відповідати наміри забудови земельної ділянки, а її цільове призначення повинно відповідати містобудівній документації.

59. Отже, суди попередніх інстанцій цих обставин не врахували, і як наслідок не правильно застосували до спірних правовідносин норми права та дійшли помилкового висновку про визнання неправомірним пункту 50 рішення №219-6 від 08.07.2016 та зобов`язання Івано-Франківської міської ради винести на розгляд чергової сесії питання затвердження проекту землеустрою.

60. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

61. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судового рішення суду першої та апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення - про відмову у задоволенні позову.

62. Відповідно до ст. 139 КАС України розподіл судових витрат за подання касаційної скарги особі суб`єкту владних повноважень у разі прийняття рішення на його користь не передбачено. Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд - П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради задовольнити.

2. Постанову Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 01 листопада 2016 року та ухвалу Львівського апеляційний адміністративний суд від 09 лютого 2017 року у справі №876/9142/16 скасувати.

3. Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову відмовити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає. Суддя В.М. Кравчук Суддя А.А. Єзеров Суддя О.П. Стародуб