Постанова КАС ВС № 344/8546/15-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 15 липня 2020 року м. Київ справа № 344/8546/15-а адміністративне провадження № К/9901/13360/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Стародуба О.П., суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.07.2016р. (судді - Кухтей Р.В., Хобор Р.Б., Сеник Р.П.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, треті особи - Департамент містобудування та архітектури Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання нечинним та скасування рішення, в с т а н о в и в : У червні 2015 року ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом, в якому просила: визнати нечинним та скасувати рішення відповідача від 29.05.2015р. №298 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 07.10.2014р. №175/01/1/01, виданих на будівництво 4-х поверхового житлового будинку з приміщеннями громадського призначення на АДРЕСА_1 . В обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що жодних правових підстав для скасування відповідачем наданих їй містобудівних умов та обмежень не було, відповідач вийшов за межі своїх повноважень в розумінні статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а прийняття такого рішення позбавляє її, як власника, реалізувати своє право на використання земельної ділянки за цільовим призначенням, що є також порушенням її прав на володіння своєю власністю та перешкоджанням у її користуванні призначенням. Постановою Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 19.05.2016р. в задоволенні позову відмовлено. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.07.2016р. постанову суду першої інстанції скасовано, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради №298 від 29.05.2015р. «Про скасування містобудівних умов та обмежень земельної ділянки», яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №175/01/1/01 від 07.10.2014р., видані позивачу на будівництво 4-поверхового житлового будинку з приміщеннями громадського призначення на АДРЕСА_1 . З ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції не погодився відповідач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що оскаржуване рішення прийняте Департаментом містобудування та архітектури Івано-Франківської міської ради всупереч Генерального плану міста Івано-Франківськ, вимогам земельного законодавства та державним будівельним нормам, а тому відповідач, реалізовуючи свої повноваження щодо контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудування, мав право на скасування актів підпорядкованого йому Департаменту. При цьому, як вважає відповідач, сам факт дотримання позивачем встановленої законодавством процедури подання заяви на отримання містобудівних умов та обмежень не свідчить про їх законність. Крім того, посилається на те, що отримання містобудівних умов та обмежень є підставою для реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, проте остання позивачу скасована з підстав порушення будівництва, а тому відповідач, скасовуючи містобудівні умови та обмеження, не здійснював втручання у нове право позивача, адже воно не виникло, будь-яких втрат в майновій сфері позивача не відбулось. Також посилається на те, що чинним Генеральним планом міста Івано-Франківськ визначено функціональне призначення спірної території - садибної житлової забудови, на якій державними будівельними нормами дозволено будівництво індивідуальних житлових будинків до 4-х поверхів. Натомість позивач подала до управління ДАБК Івано-Франківської області декларацію на початок виконання будівельних робіт з будівництва 12-квартирного житлового будинку. Крім того, будівництво багатоквартирного житлового будинку порушуватиме права мешканців вулиць Церковна-Надрічна, оскільки поруч з їхніми індивідуальними житловими будинками буде споруджено багатоповерховий будинок. Отже, при видачі містобудівних умов порушено вимоги земельного законодавства щодо цільового використання земельної ділянки, Департамент видав містобудівні умови та обмеження з урахуванням земельної ділянки, на якій будівництво заборонено. Наголошує на тому, що містобудівні умови та обмеження не вичерпують свою дію шляхом видачі декларації про початок виконання будівельних робіт, які є чинними до завершення будівництва об`єкта. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав. Так, в ході розгляду справи по суті судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу на праві власності належить земельна ділянка площею 0,0535 га з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована за адресою - АДРЕСА_1 , що підтверджується державним актом серії ЯД №814584 виданий 26.02.2007р., та земельна ділянка, площею 0,0667 га з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться за цією ж адресою, що підтверджується державним актом серії ЯЖ №553435 виданий 06.02.2009р. (а.с. 11; 162) 07.10.2014р. Департаментом містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради позивачу видано містобудівні умови та обмеження №175/01/1/01. (а.с. 9) Вказані містобудівні умови та обмеження видані для будівництва 4-х поверхового житлового будинку з приміщеннями громадського призначення за адресою: АДРЕСА_1 ; площа земельної ділянки 0,0535 га та 0,0667 га; цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд; для ведення особистого селянського господарства. 16.12.2014р. інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області позивачу зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт №ІФ 083143500133, а саме - будівництво 4-х поверхового житлового будинку з приміщеннями громадського призначення, яка зареєстрована Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області. (а.с. 82 - 84) У декларації містяться посилання на містобудівні умови та обмеження №75/175/01/1/01 від 07.10.2014р. та вказано на використання земельної ділянки для будівництва, право власності на яку підтверджується державним актом серії ЯД №814584. 09.04.2015р. та 18.05.2015р. жителі вулиці Церковна м. Івано-Франківськ звернулись до голови Івано-Франківської міської ради із заявами щодо незаконного будівництва на цій вулиці 4-х поверхового 16-ти квартирного будинку. Дана територія міста відноситься до забудови садибного типу, що суперечить генплану. По даній адресі видані містобудівні умови і обмеження на будівництво індивідуального житлового будинку. Під виглядом індивідуального житла будується комерційний багатоповерховий 16 квартирний будинок для подальшого продажу. (а.с. 27 - 28) У зв`язку з надходженням відповідних звернень, Управлінням ДАБІ в Івано-Франківській області 28.04.2015р. та 05.05.2015р. проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами яких прийнято відповідні Акти перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, якими встановлено, що у зв`язку з відсутністю замовника будівництва на об`єкті будівництва перевірку здійснити неможливо (а.с. 23 - 24) Наказом Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області від 07.05.2015р. №37 скасовано декларацію про початок виконання будівельних робіт з будівництва 4-х поверхового житлового будинку з приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1 від 16.12.2014р. №ІФ 083143500133. Відповідно до листа Управлінням ДАБІ в Івано-Франківській області від 13.05.2015 року до голови Івано-Франківської міської ради управлінням зроблено висновок про те, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 видавались на будівництво 4-х поверхового житлового будинку з приміщеннями громадського призначення, проте згідно містобудівного розрахунку передбачалось будівництво 4-х поверхового індивідуального житлового будинку з приміщеннями громадського призначення, а в декларації про початок виконання будівельних робіт зазначено 12-ти квартирний житловий будинок. Даний факт свідчить про недостовірність даних, зазначених в декларації про початок виконання будівельних робіт. (а.с. 25 - 26) Рішенням Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради №298 від 29.05.2015р. скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №175/01/1/01 від 07.10.2014р., видані позивачу на будівництво 4-поверхового житлового будинку з приміщеннями громадського призначення за адресою - АДРЕСА_1 . (а.с. 8) При цьому доручено Департаменту містобудування та архітектури підготувати звернення до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт з будівництва 4-поверхового житлового будинку з приміщеннями громадського призначення на вказаною адресою. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду із даним позовом. Відмовляючи в задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, а тому при вирішенні питання їх видачі Департамент містобудування та архітектури повинен був з`ясувати наявність такої відповідності. Крім того, суд виходив з того, що чинним генеральним планом визначено функціональне призначення території на якій позивачем ведеться будівництво - територія садибної житлової забудови. Державними будівельними нормами допускається будівництво індивідуальних житлових будинків поверховістю до 4-х поверхів включно на території садибної житлової забудови. Проте, спірні містобудівні умови та обмеження видано на будівництво не індивідуального житлового будинку, а на 4-х поверховий житловий будинок з приміщеннями громадського призначення. Тобто, містобудівні умови та обмеження видано на будівництво об`єкту, що суперечить чинній містобудівній документації. При цьому суд виходив з того, що згідно даних містобудівного розрахунку, при його проведенні враховано обидві земельні ділянки, сумарна площа яких становить 0,01202 га. На земельній ділянці призначеній для ведення особистого селянського господарства планується спорудити стоянку для автомобілів, фізкультурний майданчик, дитячий майданчик, господарський майданчик і зону відпочинку дорослих. Без врахування земельної ділянки, що призначена для ведення особистого селянського господарства забудовник не зміг би запроектувати такий об`єкт. Отже, при видачі містобудівних умов Департамент містобудування та архітектури не врахував цього і видав містобудівні з врахуванням земельної ділянки на якій будівництво заборонено. Суд першої інстанції вважав безпідставними доводи позивача про те, що відповідач, приймаючи спірне рішення, вийшов за межі своїх повноважень в розумінні ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки містобудівні умови та обмеження, які скасовано оскаржуваним рішенням, видано виконавчим органом Івано-Франківської міської ради - Департаментом містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, а відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що містобудівні умови та обмеження не вичерпують свою дію шляхом видачі декларації про початок виконання будівельних робіт, оскільки відповідно до ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення об`єкта будівництва. Отже, виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради може скасовувати акти підпорядкованого йому Департаменту, в даному випадку містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, а тому приймаючи оскаржуване рішення відповідач діяв в межах повноважень визначених ч. 2 ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування», а тому посилання позивача на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009р. №7-рп/2009 є необґрунтованими та безпідставними. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009р. №7-рп/2009 надано офіційне тлумачення положення частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Крім того, ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що містобудівні умови та обмеження, які є актом одноразового застосування, вичерпали свою дію після реєстрації декларації про початок будівельних робіт та не можуть бути скасовані виконавчим комітетом міської ради. При цьому суд виходив з того, що та обставина, що декларація про початок будівельних робіт була скасована правового значення для вирішення даного спору не має. З такими висновками суду апеляційної інстанції колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав. Так, відповідно до частини 1 статті 16 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Згідно статті 29 цього Закону основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування. Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури. Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень. Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури. Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Таким чином, містобудівні умови та обмеження хоч і не є актом ненормативного характеру, однак в силу наведених законодавчих приписів не вичерпують свою дію фактом їх затвердження, є чинними до завершення будівництва і підлягають врахуванню під час прийняття подальших рішень суб`єктами містобудівної діяльності та виконання будівельних робіт на рівні з іншими вихідними даними та містобудівною документацією на місцевому рівні. Крім того, відповідно до статті 31 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» в галузі будівництва до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідно статті 52 цього Закону виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради. За правилами частини 2 цієї статті виконавчий комітет ради, серед іншого, має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Як встановлено судами попередніх інстанцій у цій справі виконком Івано-франківської ради своїм рішенням скасував містобудівні умови та обмеження, видані підпорядкованим йому Департаментом містобудування та архітектури. Також судами встановлено, що скасуванню містобудівних умов та обмежень у цій справі передувало скасування декларації про початок виконання будівельних робіт. Враховуючи, що містобудівні умови та обмеження станом на час прийняття оскаржуваного рішення були чинними, приймаючи оскаржуване рішення відповідач діяв в межах наданих законом повноважень, а тому колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону. Колегія суддів прийшла до висновку, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону, а тому постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції залишенню в силі. Керуючись статтями 345, 352, 356, 359 КАС України, п о с т а н о в и в: Касаційну скаргу Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради задовольнити. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.07.2016р. скасувати, а рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 19.05.2016р. залишити в силі. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Судді: О.П. Стародуб А.А. Єзеров В.М. Кравчук