Постанова КАС ВС № 560/3069/25

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 червня 2026 року м. Київ справа № 560/3069/25 адміністративне провадження № К/990/13660/26 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Чиркіна С.М., розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Староушицької селищної ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17.12.2025 (суддя Печений Є.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2026 (колегія суддів у складі: головуючого судді Граб Л.С., суддів Сторчака В.Ю., Матохнюка Д.Б.) у справі №560/3069/25 за позовом Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави до Староушицької селищної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача-Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет про визнання протиправним та нечинним рішення. І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У лютому 2025 року Заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави (далі - позивач, Прокурор) звернувся до суду з позовом до Староушицької селищної ради (далі - відповідач, Селищна рада), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача-Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет (далі - третя особа, Управління), в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Староушицької селищної ради від 11.03.2015 №1 "Про затвердження генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця".

2. На обґрунтування позову послався на те, що під час реалізації повноважень зі здійснення представництва інтересів держави виявлено, що затверджений Генеральний план смт. Стара Ушиця: (1) не забезпечує належного відображення прибережної захисної смуги Дністровського водосховища; (2) передбачає розміщення в межах прибережної захисної смуги земельних ділянок з видом використання як житлова садибна забудова та рекреаційна забудова, що суперечить вимогам статей 58-60 Земельного кодексу України, статей 4, 79, 88, 89 Водного кодексу України, санітарним нормам та природоохоронному законодавству; (3) не відповідає Проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС, розробленому інститутом "Укрдіпроводгосп" та затвердженому в 1986 році, яким для відповідної ділянки уздовж урізу води Дністровського водосховища передбачено прибережну захисну смугу шириною 100 метрів. Прокурор зазначив, що цим порушуються інтереси держави в частині забезпечення належного режиму використання земель водного фонду, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення вільного доступу громадян до водних об`єктів загального користування. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Суди першої та апеляційної інстанції встановили, що Староушицька селищна рада рішенням від 11.03.2015 №1 затвердила Генеральний план смт. Стара Ушиця Кам`янець-Подільського району Хмельницької області, розроблений ТОВ "Альфа Гарант ЛЛС".

4. Згідно з текстовими та графічними матеріалами Генерального плану (зокрема, планом існуючого використання території та планом функціонального зонування) частина земельної ділянки вздовж лівого берега Дністровського водосховища, яка за своїм розташуванням входить до прибережної захисної смуги, віднесена до зон садибної житлової забудови та рекреаційного використання. Низка земельних ділянок з кадастровими номерами, наведеними у позові, фактично накладаються на територію, яка за Проєктом водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС віднесена до прибережної захисної смуги шириною 100 метрів.

5. Листами до Староушицької селищної ради, інших органів влади та Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет прокурор звертав увагу на виявлені порушення та пропонував вжити заходів для приведення містобудівної документації у відповідність до вимог законодавства.

6. Відповідних заходів відповідач та уповноважені органи не вжили, що підтверджується, зокрема, відповідями на прокурорські запити.

7. Оспорюване рішення станом на час розгляду справи чинне, не скасоване та використовується як основний містобудівний документ для території смт. Стара Ушиця Кам`янець-Подільського району Хмельницької області.

8. Доказів того, що прибережна захисна смуга вздовж Дністровського водосховища у межах смт. Стара Ушиця встановлена та позначена у Генеральному плані відповідно до вимог чинного на момент його прийняття законодавства, суду не надано.

9. Прокурор, не погодившись з діями і рішенням Староушицької селищної ради, звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення Староушицької селищної ради від 11.03.2015 №1 "Про затвердження генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця". ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 17.12.2025, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2026, позов задовольнив частково. Визнав протиправним та нечинним рішення Староушицької селищної ради від 11.03.2015 №1 "Про затвердження генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця" в частині затвердження текстових та графічних матеріалів Генерального плану, якими: території, розташовані вздовж лівого берега Дністровського водосховища в межах прибережної захисної смуги шириною не менше 100 (ста) метрів від урізу води, що відповідно до Робочого проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС на території Кам`янець-Подільського району Хмельницької області (1986 рік, затвердженого у встановленому порядку) віднесені до прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, віднесено до функціональних зон житлової садибної та (або) рекреаційної забудови, без відображення в їх межах прибережної захисної смуги як окремої природоохоронної території з режимом використання, встановленим статтею 60 Земельного кодексу України та статтями 88, 89 Водного кодексу України. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

11. Задовольняючи позов у визначеній судом частині, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що статтями 87, 88 Водного кодексу України та статтею 113 Земельного кодексу України встановлено особливий правовий статус і режим охорони прибережних захисних смуг та водоохоронних зон, її використання, заборони провадження певних видів діяльності на них (у тому числі господарської), обмеження у її використанні. Дотримання встановлених заборон є необхідною умовою використання земельної ділянки, на яку поширюється режим прибережної захисної смуги, з тією метою, щоб навіть потенційне їх порушення не могло зашкодити охороні навколишнього природного середовища в цілому та конкретному водному об`єкту. Генеральний план смт. Стара Ушиця в частині, в якій дозволяє розміщення житлової садибної та рекреаційної забудови в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, суперечить вимогам земельного та водного законодавства і порушує інтереси держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.

12. Відмовляючи у іншій частині позовних вимог, суди дійшли висновку, що Прокурор фактично оспорює лише ту частину Генерального плану, яка стосується функціонального зонування території в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища (віднесення її до житлової та рекреаційної забудови, відсутність позначення прибережної захисної смуги тощо), однак доказів того, що інші положення Генерального плану (щодо територій, які не належать до земель водного фонду) суперечать законодавству, позивач суду не надав. ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ І ВІДЗИВІВ НА НИХ

13. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Староушицька селищна рада звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати в частині задоволених позовних вимог і в цій частині ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

14. Підставою касаційного оскарження судових рішень попередніх інстанцій, скаржник визначає положення пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступ від такого висновку. Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права: пункт 3 частини першої статті 131-1, пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та порушив норми процесуального права: частини четвертої статті 53, пункту 1 частини першої статі 240, статті 242 КАС України без урахування висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №926/03/18, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.20218 у справі №910/18770/17, від 18.07.2019 у справі №826/15794/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 26.02.2019 у справі №920/284/18, від 21.12.2028 у справі №922/901/17, щодо відсутності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави.

15. Вважає, що у цій справі у прокурора відсутня процесуальна дієздатність, оскільки питання щодо контролю за містобудівною діяльністю місцевих рад віднесено до сфери діяльності відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та інфраструктури Кам`янець-Подільської районної державної адміністрації Хмельницької області та відповідного органу Староушицької селищної ради.

16. Скаржник зазначає, що в цьому випадку має бути застосовано положення частини другої статті 264 КАС України, яке передбачає, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Вважає, що Прокурор не обґрунтував наявність чи відсутність суб`єкта владних повноважень, щодо якого застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт (Генеральний план населеного пункту), або який би був суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

17. Відповідач покликається на те, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення, не застосував до спірних правовідносин правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 22.11.2018 у справі №766/12374/17, від 29.11.2019 у справі №335/2236/15-а (2-а/335/1/2016), у яких зазначено, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача, у тому числі інтереси держави.

18. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій, ухвалюючи рішення у цій справі, не правильно застосували положення статті 60 Земельного Кодексу України та не врахували правовий висновок Верховного Суду, наведений у постанові від 16.06.2021 у справі №805/2784/17-а, де зазначено, що затвердження містобудівної документації не впливає на правовий режим прибережної захисної смуги, який охороняється законом, а прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проєктами землеустрою та на земельних ділянках усіх категорій.

19. У доводах касаційної скарги відповідач вказує на відсутність порушень містобудівної процедури та відповідність Генерального плану вимогам чинного законодавства. Зазначає про проведення громадських слухань, розгляд проєкту Генерального плану містобудівною радою, наявність висновків територіальних органів центральних органів виконавчої влади тощо.

20. На думку відповідача, встановлення прибережної захисної смуги та зонування території здійснено з дотриманням вимог містобудівного, земельного та водного законодавства, а наведені прокурором висновки Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет та викопіювання з публічної кадастрової карти не свідчать про протиправність оскаржуваного рішення.

21. Прокурор у відзиві на касаційну скаргу, посилаючись на законність і обґрунтованість судових рішень попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення.

22. Прокурор доводить наявність у нього права звернення до суду з цим позовом відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки у цьому випадку у зв`язку з недотриманням вимог містобудівного та природоохоронного законодавства під час прийняття оспорюваного рішення порушено інтереси держави у сфері охорони земель водного фонду шляхом віднесення у Генеральному плані смт. Стара Ушиця земель водного фонду до земель забудови, що дозволяє здійснення незаконного будівництва в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища та призводить до зменшення площі земель водного фонду, яка є природоохоронною територією.

23. Вважає, що оскаржуваним рішенням порушені права широкого кола осіб на безпечне довкілля, на здійснення загального водокористування (купання, плавання, любительське рибальство), оскільки незаконна забудова прибережної захисної смуги водосховища призведе до засмічення узбережжя та забруднення поверхневих вод, перешкоджатиме вільному доступу громадян до водного об`єкту.

24. Зауважує, що затвердження Генерального плану селища Стара Ушиця, який передбачає забудову нормативно встановлених меж прибережної захисної смуги річки Дністер порушує інтереси держави та суспільства у сфері охорони довкілля та водних ресурсів, а також правові та організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що суперечить законодавству у сфері містобудування та порушує інтереси держави та територіальної громади смт Стара Ушиця Кам`янець-Подільського району Хмельницької області.

25. Посилається на висновки Європейського суду з прав людини у справі "Депаль проти Франції", де Суд дійшов висновку, що збереження прибережної зони, а особливо пляжів, місць відкритих для всіх, є прикладом місць, які вимагають особливого порядку облаштування. Вважав у зв`язку з цим, що втручання держави в здійснення заявником своїх прав мало законну мету загального інтересу: заохотити вільний доступ до берегової смуги, необхідність якого встановлена із усією очевидністю.

26. Вказує на те, що Верховний Суд у постановах від 22.11.2023 у справі №320/835/23, від 05.06.2024 у справі №580/1941/22 дійшов висновку, що захист інтересів держави в суді у цій категорії спорів належить здійснювати прокурору самостійно, а не в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, яка не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення селищної ради про затвердження генерального плану населеного пункту з підстав суперечності цього рішення вимогам статей 58-60 Земельного кодексу України, статей 4, 79, 88, 89 Водного кодексу України, санітарним нормам та природоохоронному законодавству і невідповідності цього рішення Проєкту водоохоронної зони, яким передбачено прибережну захисну смугу шириною 100 метрів.

27. Зауважує, що приймаючи нормативно-правові акти у сфері містобудування, у тому числі генеральні плани населених пунктів, сільські, селищні, міські ради не здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль у сфері містобудівної діяльності, а тому не є об`єктами нагляду у розумінні частини першої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI, пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 та пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340.

28. Покликається на сталу судову практику Великої Палати Верховного Суду, викладену, зокрема, у постанові від 08.11.2023 у справі №607/15052/16-ц та Верховного Суду, сформульовану, зокрема, у постановах від 20.06.2023 у справі №633/408/18, від 01.09.2022 у справі №440/7210/21, від 31.03.2021 у справі №922/3272/18, від 01.06.2022 у справі №260/1815/21, в яких Суд дійшов висновку, що у разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави.

29. Прокурор вважає, що у цьому випадку порушення інтересів держави полягає в незаконній зміні Староушицькою селищною радою цільового призначення земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови шляхом затвердження Генерального плану населеного пункту смт Стара Ушиця. Землі водного фонду є специфічним об`єктом комунальної власності, належать до обмежених ресурсів, що зумовлює встановлення особливого правового режиму його використання та здійснення прав щодо нього. V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. За правилами частин першої і третьої статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

31. Первинним питанням у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернення до суду з позовом в інтересах держави, що передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача.

32. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

33. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Відповідно до частини четвертої цієї норми прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. За правилами частини п`ятої статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

34. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

35. Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

36. Наведена норма регламентує, що прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

37. В обґрунтування підстав звернення до суду в інтересах держави прокурор покликався на необхідність захисту порушених інтересів держави, порушення відповідачем вимог земельного законодавства, а також на відсутність органу, який мав би здійснювати захист інтересів держави у цих правовідносинах.

38. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

39. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

40. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

41. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

42. Тому, колегія суддів вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

43. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

44. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.

45. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

46. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

47. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. "Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

48. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

49. Здійснивши аналіз абзацу першого частини третьої статті 23 цього Закону, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц зробила висновок, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Надалі Велика Палата Верховного Суду підтримала цей висновок у постановах від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 10.12.2025 у справі №344/12305/18.

50. Конституційний Суд України Рішенням від 03.12.2025 №6-р(ІІ)/2025 у справі №3-28/2024 (59/24) за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальність "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами. Визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

51. Питання стосовно права на звернення прокурора до суду з самостійним позовом до органу місцевого самоврядування вже вирішувалось Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, зокрема, у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19. У цій постанові Верховний Суд врахував, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

52. Статтею 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

53. У справі, що розглядається, прокурор посилався на відсутність органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави, однак такі аргументи залишились поза увагою суду апеляційної інстанції та ним враховані не були, у зв`язку з чим у оскаржуваній постанові наведено помилкові висновки про те, що Прокурор не обґрунтував наявності підстав для звернення до суду з цим позовом.

54. Статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

55. Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони водоохоронної та прибережної захисної смуги річки Дністер, яке, на його переконання, полягало у тому, що відповідачем не виконуються покладені на нього повноваження щодо збереження водоохоронної та прибережної захисної смуги річки Дністер, що й зумовило подання цього позову.

56. Колегія суддів не виключає, що представництво інтересів держави у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", однак наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою. У такому випадку прокурор набуває процесуальних прав й обов`язків.

57. Верховний Суд у постанові від 17.11.2022 у справі №640/16767/21 дійшов висновку, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Водночас, щоб інтереси держави не залишалися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту, або робить це неналежно. Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Така позиція застосовна і у випадку, коли сам орган виступає порушником інтересів держави і відсутній орган, що здійснює захист інтересів держави. У такому разі звернення прокурора мають бути спрямовані до такого органу та містити вимогу припинити або усунути порушення. Якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не припинив або не усунув порушення інтересів держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такої бездіяльності, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.

58. Суди попередніх інстанцій установили, що предметом розгляду цієї справи є правомірність рішення Староушицької селищної ради від 11.03.2015 №1 "Про затвердження генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця", яким затверджений Генеральний план смт. Стара Ушиця, який не забезпечує належного відображення прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, передбачає розміщення в межах прибережної захисної смуги земельних ділянок з видом використання як житлова садибна забудова та рекреаційна забудова. Підставою звернення з цим позовом слугував факт невжиття Староушицькою селищною радою заходів, спрямованих на відновлення порушеного права та інтересу Держави та прийняття рішення, що може викликати серйозну екологічну проблему у відповідь на звернення прокурора.

59. Рішенням Староушицької селищної ради від 11.03.2015 №1 затверджено Генеральний план смт. Стара Ушиця Кам`янець-Подільського району Хмельницької області, розроблений ТОВ "Альфа Гарант ЛЛС". Згідно з текстовими та графічними матеріалами Генерального плану (зокрема, планом існуючого використання території та планом функціонального зонування) частина земельної ділянки вздовж лівого берега Дністровського водосховища, яка за своїм розташуванням входить до прибережної захисної смуги, віднесена до зон садибної житлової забудови та рекреаційного використання. Низка земельних ділянок з кадастровими номерами, наведеними у позові, фактично накладаються на територію, яка за Проєктом водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС віднесена до прибережної захисної смуги шириною 100 метрів. Листами до Староушицької селищної ради, інших органів влади та Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет прокурор звертав увагу на виявлені порушення та пропонував вжити заходів для приведення містобудівної документації у відповідність до вимог законодавства. Відповідних заходів відповідачем та уповноваженими органами вжито не було, що підтверджується, зокрема, відповідями на прокурорські запити.

60. Звертаючись до компетентного органу до подання позову, прокурор фактично дав йому можливість відреагувати на порушення інтересів держави чи територіальної громади, зокрема шляхом вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення не вжив жодних заходів для виправлення ситуації, то це є достатнім аргументом для звернення Прокурора з цим позовом.

61. Стосовно доводів скаржника про те, що питання контролю за містобудівною діяльністю місцевих рад віднесено до сфери діяльності відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та інфраструктури Кам`янець-Подільської районної державної адміністрації Хмельницької області та відповідного органу Староушицької селищної ради, колегія суддів зазначає наступне.

62. Відповідно до частин першої-другої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

63. Кабінет Міністрів України постановою від 19.08.2015 №698 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, у пункті 2 якого вказано, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Підпункт 1 пункту 3 цього Порядку передбачав, що одним з основних завдань нагляду є, зокрема виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України Про архітектурну діяльність, органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;

64. Серед основних завдань ДІАМ, визначених у пункті 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340, є здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності. Об`єктами нагляду визначені: уповноважені органи містобудування та архітектури, якими згідно з частиною першою статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", до якої відсилає й частина друга статті 6 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, є: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури; структурний підрозділ районної державної адміністрації з питань архітектури, а за його відсутності структурний підрозділ обласної державної адміністрації з питань архітектури (до утворення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради з питань архітектури); структурні підрозділи Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю; територіальні органи ДІАМ; інші органи, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

65. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування, представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. У частині четвертій цієї ж статті визначено, що порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

66. Порядок формування рад встановлено у статті 45 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частиною першою якої передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

67. Місцеві ради є колегіальними представницькими органами місцевого самоврядування, при цьому колегіальність, відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", віднесено до основних принципів місцевого самоврядування в Україні.

68. Згідно з частиною першою статті 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження, що є однією з визначених законом гарантій місцевого самоврядування, його органів.

69. Пунктом 49 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема як затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

70. Зважаючи на зазначені норми закону, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування. У цій справі у центрального органу державної влади, що здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд відповідно до статей 41, 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" відсутні повноваження щодо здійснення державного нагляду (контролю) щодо законності прийняття рішень відповідними органами місцевого самоврядування. Така позиція узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 05.06.2024 у справі 580/1941/22, від 13.11.2024 у справі № 380/5084/22.

71. Верховний Суд у постанові від 10.09.2024 у справі №560/177/23, предметом якої є подібні правовідносини вказав, що оскільки у спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, то прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді та визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

72. Суди установили, що у цій справі прокурор надав докази, якими підтверджується його звернення до Староушицької селищної ради, та інших органів влади та Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет, в яких зверталася увага на виявлені порушення та пропонувалось вжити заходів для приведення містобудівної документації у відповідність до вимог законодавства.

73. Наведеним підтверджується, що прокурор дотримався вимог частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", якими передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді за одночасної наявності двох елементів: порушення або загрози порушення інтересів держави; нездійснення чи неналежного здійснення захисту таких інтересів відповідним суб`єктом владних повноважень, а також у разі його відсутності.

74. Стосовно правомірності оскаржуваного рішення селищної ради, колегія суддів зазначає наступне.

75. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), який, згідно з преамбулою до цього Закону, є основним нормативно-правовим актом, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

76. За визначенням понять, наведеним у пунктах 2, 3, 7, 8 та 13 частини першої статті 1 цього Закону генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією; територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

77. Відповідно до частини другої статті 2 Закону №3038-VI інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

78. Частиною першою статті 16 Закону №3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані.

79. За правилами частин 1-3 статті 18 Закону №3038-VI план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів; 8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

80. Статтею 58 Земельного кодексу України, що аналогічна за змістом статті 4 Водного кодексу України, визначено склад земель водного фонду. До земель водного фонду належать землі, зайняті, зокрема, прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами. Для створення сприятливого режиму водних об`єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проєктами землеустрою.

81. Отже, до земель водного фонду також належать землі, які за своїм призначенням сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

82. Правовий режим прибережних захисних смуг визначається положеннями статей 60-62 Земельного кодексу України та статей 88, 89 Водного кодексу України.

83. Положеннями статті 88 Водного кодексу України встановлено, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

84. Статтею 60 Земельного кодексу України визначено, що межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

85. Відповідно до частини першої статті 17 Закону №3038-VI Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

86. Статтею 61 Земельного Кодексу України та статтею 89 Водного Кодексу України передбачено, що прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

87. Статтею 87 Водного Кодексу України встановлено, що порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України. Виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад зобов`язані доводити до відома населення, всіх заінтересованих організацій рішення щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також водоохоронного режиму, який діє на цих територіях. Контроль за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

88. Таким чином, законодавством визначено мету використання прибережних смуг, а також чітко врегульовано правовідносини щодо встановлення та використання меж прибережних захисних смуг.

89. Статтею 88 Водного кодексу України ( в редакції станом на момент прийняття оскаржуваного рішення відповідача) передбачено, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проєктами землеустрою. Проєкти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення. Пляжна зона не встановлюється у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів на земельних ділянках, віднесених до земель морського транспорту, а також на земельних ділянках, на яких розташовані військові та інші оборонні об`єкти, рибогосподарські підприємства. Користування пляжною зоною у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів здійснюється з дотриманням вимог щодо охорони морського середовища, прибережної захисної смуги від забруднення та засмічення і вимог санітарного законодавства. До узбережжя морів, морських заток і лиманів у межах пляжної зони забезпечується безперешкодний і безоплатний доступ громадян для загального водокористування, крім земельних ділянок, на яких розташовані гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори. У разі надання права користування пляжною зоною користувачі зобов`язані забезпечити безперешкодний та безоплатний прохід вздовж берега моря, морської затоки чи лиману. У межах населених пунктів місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування виділяються та облаштовуються пляжні зони для безперешкодного та безоплатного користування. На островах встановлюється режим обмеженої господарської діяльності, передбачений для прибережних захисних смуг. Режим використання об`єктів і територій природно-заповідного фонду, розташованих у межах прибережної смуги морів та навколо морських заток і лиманів, регулюється Законом України "Про природно-заповідний фонд України".

90. Таким чином, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим та яка встановлюється за окремими проектами землеустрою, проте не може бути меншою за 25, 50 та 100 метрів залежно від площі відповідних водних об`єктів, як це передбачено у частині другій статті 88 Водного кодексу України та у статті 60 Земельного кодексу України. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації. Наведене узгоджується з висновками Верховного Суду, сформульованими у постановах від 17.01.2023 у справі №320/2342/10, від 23.07.2025 у справі №400/1906/24 і кореспондується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 16.06.2021 у справі №805/2784/17-а, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, що затвердження містобудівної документації не впливає на встановлення правового режиму прибережної захисної смуги, який охороняється законом і для якої встановлений особливий режим та яка встановлюється за окремими проєктами землеустрою, і не може бути меншою за 25, 50 та 100 метрів залежно від площі відповідних водних об`єктів, як це передбачено у частині другій статті 88 Водного кодексу України та у статті 60 Земельного кодексу України. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації і мають відповідати цим нормам.

91. Після набрання чинності Законом України від 17.06.2020 № 711-IX були внесені зміни, зокрема, до статті 88 Водного кодексу України, якими передбачено, що у межах населених пунктів прибережні захисні смуги встановлюються з урахуванням містобудівної документації (комплексних планів просторового розвитку, генеральних планів), але із збереженням мінімальних нормативних розмірів та природоохоронного режиму.

92. Отже, як на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення у 2015 році, так і надалі, землі в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища не могли бути віднесені до земель житлової чи рекреаційної забудови у спосіб, що допускає приватну забудову, та мали використовуватись з додержанням особливого водоохоронного режиму.

93. Однак суди попередніх інстанцій установили, і це не спростовується доводами касаційної скарги, що із текстових та графічних матеріалів Генерального плану (план існуючого використання території, план функціонального зонування) вбачається, що прибережна смуга вздовж лівого берега Дністровського водосховища у межах смт. Стара Ушиця не відображена як територія із спеціальним водоохоронним режимом. Відповідні ділянки віднесені до функціональних зон житлової садибної чи рекреаційної забудови. Інформація Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет та витяги з Проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС свідчать, що для відповідної ділянки визначена прибережна захисна смуга шириною 100 метрів, у межах якої забороняється розміщення об`єктів житлової забудови, баз відпочинку, гаражів, інших капітальних споруд, крім прямо передбачених законом випадків. Викопіювання з Публічної кадастрової карти України, що містяться у справі, підтверджують накладення низки земельних ділянок із цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, для рекреаційного використання на територію, яка згідно з Проєктом водоохоронної зони та листами Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет відноситься до прибережної захисної смуги.

94. Відповідач, заперечуючи проти доводів Прокурора, не надав ні суду першої, ні апеляційної інстанції жодних доказів, які б свідчили про наявність затвердженого в установленому законом порядку проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги із меншими, ніж 100 метрів, розмірами, погодженого з уповноваженими органами; позначення в Генеральному плані окремої водоохоронної території з відповідним режимом у межах 100-метрової прибережної захисної смуги; усунення виявлених прокурором порушень після його звернення до уповноважених органів. Посилання відповідача на те, що Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет нібито не має відношення до території Хмельницької області, не спростовує самого факту існування прибережної захисної смуги та її мінімальної ширини, визначеної законом. Листи Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет у цій справі підтверджують наявність водоохоронної зони, її розміри, розташування земельних ділянок, які не були враховані відповідачем під час прийняття ним спірного рішення.

95. За вказаних обставин, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що оспорюване рішення не відповідає вимогам, встановленим статтею 60 Земельного кодексу України та статтями 88, 89 Водного кодексу України в частині затвердження текстових та графічних матеріалів Генерального плану, якими: території, розташовані вздовж лівого берега Дністровського водосховища в межах прибережної захисної смуги шириною не менше 100 (ста) метрів від урізу води, що відповідно до Робочого проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС на території Кам`янець-Подільського району Хмельницької області (1986 рік, затвердженого у встановленому порядку) віднесені до прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, віднесено до функціональних зон житлової садибної та (або) рекреаційної забудови, без відображення в їх межах прибережної захисної смуги як окремої природоохоронної території з режимом використання. Відтак суди дійшли правильного висновку про протиправність оскаржуваного рішення у зазначеній частині.

96. З цих підстав Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про протиправність рішення Староушицької селищної ради від 11.03.2015 №1 "Про затвердження генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця" у визначеній судами частині.

97. Суд не надає оцінку цьому рішенню в іншій частині, оскільки це не є предметом касаційного оскарження.

98. Колегія суддів не бере до уваги доводи скаржника про неврахування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №926/03/18, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.20218 у справі №910/18770/17, від 18.07.2019 у справі №826/15794/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 26.02.2019 у справі №920/284/18, від 21.12.2028 у справі №922/901/17, оскільки такі висновки сформульовані за іншого предмету спору, правового регулювання та за інших обставин у справі і на відміну від обставин цієї справи, не стосуються повноважень прокурора щодо звернення до суду з позовом у випадку попереднього його звернення до органу, який прийняв рішення з вимогою усунути недоліки, пов`язані із неврахуванням у рішенні прибережної захисної смуги і відсутністю повноважень у ДІАМ щодо звернення до суду із позовом про скасування рішення селищної ради про затвердження Генерального плану.

99. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

100. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

101. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального та не допустили порушення норм процесуального права, які могли б зумовлювати скасування оскаржуваних рішень у цій справі, ухвалили законне та обґрунтоване судове рішення, а тому підстав для його скасування та задоволення касаційної скарги - не вбачає. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Староушицької селищної ради залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17.12.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2026 у справі №560/3069/25 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується. Суддя-доповідач А.А. Єзеров Суддя В.М. Кравчук Суддя С.М. Чиркін