Ухвала КАС ВС № 120/11659/24

УХВАЛА 19 травня 2026 року м. Київ справа № 120/11659/24 адміністративне провадження № К/990/20438/26 Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В., перевірив касаційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року у справі №120/11659/24 за позовом Вінницького окружного адміністративного суду до Північного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказів, У С Т А Н О В И В : Вінницький окружний адміністративний суд звернувся до суду з позовом до Північного офісу Держаудитслужби, в якому просив: - визнати протиправними та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 06 листопада 2024 року №260208-14/3316-2024 та вимогу про усунення порушень від 06 листопада 2024 року №260208-14/3323-2024. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2025 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року, позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 06 листопада 2024 року за №260208-14/3316-2024 та вимогу про усунення порушень від 06 листопада 2024 року №260208-14/3323-2024. Ухвалами Верховного Суду від 25 березня 2026 року та від 28 квітня 2026 року касаційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року у справі №120/11659/24 за позовом Вінницького окружного адміністративного суду до Північного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказів - повернуто особі, яка її подала. 05 травня 2026 року Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області засобами поштового зв`язку втретє звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року у справі №120/11659/24. Скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову. Відповідно до частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі. Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга, з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав). Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним. Тому касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами, які необхідно вказати у формі, визначеній пунктом 4 частини другої статті 330 КАС України. Під час перевірки втретє поданої касаційної скарги на предмет дотримання вимог статті 330 КАС України встановлено, що у якості підстав касаційного оскарження судових рішень скаржник зазначає пункти 1, 2 частини четвертої статті 328 КАС України. В обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій при вирішенні спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 29 березня 2023 року у справі №160/17775/21, зокрема про те, що «неправомірні дії контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не можуть бути предметом окремого позову, але можуть бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки», а підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час проведення перевірки, а лише ті, що «вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення». Також скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій «без дослідження суті встановлених порушень, форми, змісту акту індивідуальної дії - Вимоги про усунення порушень та листа попередження» дійшли висновку про протиправність оскаржуваних рішень та не врахували висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах. Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку. Верховний Суд зазначає, що обов`язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга). Підстави касаційного оскарження викладаються в касаційній скарзі з вказівкою на конкретні висновки судів, рішення яких оскаржуються, із одночасним зазначенням положень (пункту, частини, статті) закону або іншого нормативно-правового акта, який застосований цими судами при прийнятті відповідного висновку. Це дозволяє суду касаційної інстанції на виконання вимог статті 341 КАС України перевірити правильність застосування норм матеріального і процесуального права у конкретній справі. Всупереч вищенаведеному, скаржником не зазначено конкретну норму права, яку на його думку, застосовано судом апеляційної інстанції всупереч висновкам Верховного Суду щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах. При цьому необхідно виходити з того, що підставою для касаційного оскарження є неврахування висновку Верховного Суду саме щодо застосування норми права, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції в обґрунтування мотивувальної частини постанови. Також, Верховний Суд звертає увагу скаржника, що недостатньо лише зазначення постанови Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права, обов`язковою умовою є те, що правовідносини у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду і у якій подається касаційна скарга) мають бути подібними. Верховний Суд зауважує, що правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду. При встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду кожен правовий висновок Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів. У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів. Посилаючись на неврахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, скаржник не наводить належного обґрунтування, яке б свідчило про подібність правовідносин у цій справі та у справах, у яких Верховним Судом були зроблені висновки. Крім того, наведена скаржником постанова Верховного Суду від 29 березня 2023 року у справі №160/17775/21 ухвалена за наслідками розгляду спору щодо правомірності проведення ревізії Управління охорони здоров`я, дотримання порядку планування та організації заходів державного фінансового контролю, а також оцінки судами змісту вимоги та попередження, прийнятих за результатами такої ревізії. Натомість у цій справі спірні правовідносини стосуються наявності у органу державного фінансового контролю повноважень на проведення ревізії діяльності суду та винесення за її результатами відповідних вимог і попереджень, з урахуванням особливостей правового статусу суду як органу судової влади та меж здійснення державного фінансового контролю щодо судів. З огляду на викладене, Суд вважає необґрунтованими посилання скаржника на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження. В обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник зазначає про необхідність відступлення від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 30 січня 2020 року у справі №804/902/16, посилаючись на те, що за результатами розгляду вказаної справи Верховний Суд у постанові від 30 січня 2020 року дійшов висновку, що зі змісту положень статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» вбачається, що в такому закріплено вичерпний перелік підконтрольних контрольно-ревізійній службі установ, серед якого судові органи відсутні. Скаржник вказує, що суд першої та апеляційної інстанції не врахували зміни у законодавстві, які сталися після прийняття постанови Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі №804/902/16, а також зазначає, що змінилось суспільне життя та суспільні відносини. Крім того, скаржник зазначає, що 24 лютого 2022 року російською федерацією здійснено повномасштабне вторгнення на територію України та введено воєнний стан, у зв`язку з чим питання наповнення бюджету України набуло надзвичайного значення. Також скаржник посилається на те, що Європейський Союз надав Україні значну фінансову підтримку, зокрема ратифіковано Рамкову угоду між Україною та Європейським Союзом щодо спеціального механізму фінансування Ukraine Facility, а контроль за використанням даних коштів надано відповідно органам Державної аудиторської служби України. Скаржник зазначає, що саме урядовий орган державного фінансового контролю виконує завдання України щодо імплементації європейських норм та стандартів у питаннях державного фінансового контролю та в рамках Ukraine Facility, а також, що орган державного фінансового контролю під час проведення ревізій у судах не втручається у здійснення правосуддя. Крім того, скаржник стверджує, що Вінницький окружний адміністративний суд є підконтрольною установою органів державного фінансового контролю, а норми статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, чітко встановлюють, які саме органи є підконтрольними установами органів державного фінансового контролю. Приписи пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України передбачають можливість оскарження судових рішень в касаційному порядку у разі, якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні. Оскарження судового рішення з підстав необхідності відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції полягає у аналізі аргументів Верховного Суду, що стали підставою для такого висновку та викладення обґрунтування щодо іншого підходу до застосування цієї ж норми права у подібних правовідносинах. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду можуть бути, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни у правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань, необхідність забезпечити єдність судової практики у застосуванні норм права тощо. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання. Суд вважає, що скаржник лише фактично висловив незгоду з вказаними правовими позиціями Верховного Суду, а доводи касаційної скарги свідчать про власне тлумачення скаржником норм законодавства, що регулюють спірні правовідносини, та вказують на наявність у нього власного бачення щодо результату вирішення цієї справи, а тому це не є належним обґрунтуванням підстави касаційного оскарження передбаченої пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України. Разом з тим, оцінюючи наведені скаржником доводи про зміни у законодавстві після ухвалення постанови Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі №804/902/16, Верховний Суд виходить із змісту тих норм права, тлумачення та застосування яких стало підставою для формування відповідного правового висновку. Так, аналіз змісту таких змін свідчить, що законодавець, зберігши загальну модель державного фінансового контролю, здійснив окремі уточнення суб`єктного складу підконтрольних установ, а також врегулював певні процедурні аспекти реалізації повноважень органу державного фінансового контролю. Зокрема, відповідні зміни були спрямовані на деталізацію правового статусу окремих суб`єктів господарювання державного сектору економіки, розширення їх охоплення контролем, а також на уточнення порядку проведення окремих форм державного фінансового контролю та реалізації його результатів. Водночас зазначені законодавчі зміни не стосуються правового статусу судів як органів судової влади, не передбачають їх включення до переліку підконтрольних установ у розумінні статті 2 Закону №2939-ХІІ та не змінюють критеріїв віднесення суб`єктів до такого переліку. Крім того, такі зміни не впливають на співвідношення повноважень органів державного фінансового контролю та конституційних гарантій незалежності судової влади, закріплених, зокрема, у статтях 126 та 129 Конституції України. Отже, з урахуванням наведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що внесені до статті 2 Закону №2939-ХІІ зміни не змінили правової природи спірних правовідносин, а відтак не впливають на актуальність та застосовність правового висновку, сформованого у постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі №804/902/16. Крім того, наведені скаржником доводи щодо запровадження воєнного стану, міжнародних зобов`язань України у сфері фінансового контролю та реалізації механізму Ukraine Facility не містять належного обґрунтування того, яким саме чином зазначені обставини вплинули на нормативне регулювання правовідносин, у межах яких Верховний Суд у постанові від 30 січня 2020 року у справі №804/902/16 сформував висновок щодо відсутності судових органів серед підконтрольних установ у розумінні статті 2 Закону №2939-ХІІ. Крім того, у поданій касаційній скарзі скаржник, посилаючись на істотне порушення судами норм процесуального права, фактично зазначає про недослідження судами попередніх інстанцій зібраних у справі доказів та ненадання належної оцінки обставинам справи, що, на думку скаржника, призвело до ухвалення незаконних судових рішень. Такі доводи за своїм змістом кореспондують положенням пункту 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв`язку з пунктом 1 частини другої статті 353 цього Кодексу, та зводяться до тверджень про порушення судами норм процесуального права внаслідок неповного дослідження доказів і встановлення обставин справи на підставі, як уважає скаржник, неналежної або неповної оцінки доказів. Водночас відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу. Отже, посилання на пункт 1 частини другої статті 353 КАС України не є самостійною та достатньою підставою касаційного оскарження. Зазначена норма може бути застосована судом касаційної інстанції лише у взаємозв`язку з належно визначеними та обґрунтованими підставами касаційного оскарження, передбаченими пунктами 1, 2 або 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Натомість у поданій касаційній скарзі скаржник не наводить обґрунтування жодної з підстав, визначених пунктами 1, 2, 3 частини четвертої статті 328 КАС України. За таких обставин формальне посилання скаржника на пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України у взаємозв`язку з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України не свідчить про викладення передбачених КАС України підстав касаційного оскарження, оскільки скаржником не обґрунтовано жодної з підстав, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини четвертої статті 328 КАС України, наявність яких є необхідною умовою для застосування пункту 1 частини другої статті 353 КАС України. Інших підстав, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України скаржником не зазначено. Доводи касаційної скарги зводяться до часткового опису обставин справи, переоцінки доказів, з посиланням на неповне з`ясування обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій. Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов`язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, натомість, в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а в подальшому саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України). Отже, відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження або їх некоректне (помилкове) визначення, або визначення безвідносно до предмета спору у конкретній справі, у якій подається касаційна скарга, унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження. Згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку. При цьому, такий недолік касаційної скарги зумовлює її повернення одноособово суддею, без аналізу колегією суддів дотримання решти вимог, визначених статтею 330 КАС України. За таких обставин, касаційна скарга підлягає поверненню, як така, що не містить належно обґрунтованих підстав касаційного оскарження. Зважаючи на те, що касаційну скаргу повернуто, Суд не вирішує клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження. На підставі вищенаведеного та керуючись положеннями статей 328, 330, 332 КАС України, У Х В А Л И В : Касаційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2026 року у справі №120/11659/24 за позовом Вінницького окружного адміністративного суду до Північного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказів - повернути особі, яка її подала. Роз`яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом. Копію ухвали направити скаржнику та іншим учасникам справи за допомогою підсистеми ЄСІТС «Електронний кабінет» (у разі його відсутності - засобами поштового зв`язку), а касаційну скаргу та додані до неї матеріали - у спосіб їхнього надсилання до суду адресатом. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає. Суддя О.В. Кашпур