Окрема ухвала КАС ВС № 200/8094/24

ОКРЕМА УХВАЛА 19 березня 2026 року м. Київ справа №200/8094/24 адміністративне провадження №К/990/26589/25 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2025 року, В С Т А Н О В И В:

1. Верховний Суд постановою від 19 березня 2026 року відмовив у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 та залишив без змін постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2025 року.

2. Вирішуючи спір по суті, Верховний Суд виходив із того, що правовідносини щодо призначення дострокової пенсії за віком відповідно до пункту 4 частини першої статті 115 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 09 липня 2003 року №1058-IV (далі - Закон №1058-IV) регулюються виключно положеннями цього Закону, який визначає умови формування страхового стажу у солідарній системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування.

3. Суд зазначив, що Закон №1058-IV не передбачає можливості застосування пільгового (кратного) обчислення страхового стажу для цілей призначення дострокової пенсії за віком. Натомість положення статті 57 Закону України «Про пенсійне забезпечення» від 05 листопада 1991 року №1788-XII та пункту 2.3 Положення про організацію в Міністерстві оборони України роботи з обчислення вислуги років для призначення пенсій військовослужбовцям і забезпечення соціальними виплатами осіб, звільнених з військової служби у Збройних Силах України та членів їх сімей, затвердженого наказом Міністерства оборони України від 14 серпня 2014 року №530, регулюють порядок обчислення вислуги років у межах спеціального пенсійного забезпечення військовослужбовців і не поширюються на порядок обчислення страхового стажу при призначенні пенсій за Законом №1058-IV.

4. З огляду на це Верховний Суд дійшов висновку, що періоди проходження військової служби позивачем підлягають зарахуванню до страхового стажу у їх фактичній тривалості без застосування пільгового (кратного) обчислення «один місяць служби за три місяці», оскільки поширення такого механізму на правовідносини, врегульовані Законом №1058-IV, за відсутності прямої законодавчої вказівки означало б фактичну зміну встановленого законодавцем порядку формування страхового стажу.

5. Під час касаційного розгляду цієї справи Суд виявив правову проблему системного характеру, яка виходить за межі індивідуального спору та зумовлена особливостями чинного нормативного регулювання пенсійного забезпечення осіб, які брали участь у бойових діях.

6. Зазначена проблема полягає у відсутності чіткого та узгодженого законодавчого механізму врахування періодів військової служби в умовах бойових дій при призначенні дострокової пенсії за віком відповідно до Закону №1058-IV. Така законодавча конструкція призводить до того, що один і той самий період військової служби може враховуватися по-різному залежно від виду пенсійного забезпечення, яке обирає особа.

7. Зазначена розбіжність зумовлена тим, що у межах спеціального пенсійного законодавства, зокрема Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-XII, передбачено пільговий порядок обчислення вислуги років для періодів служби у бойових умовах, тоді як Закон №1058-IV, який регулює солідарну систему загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, не містить аналогічного механізму щодо обчислення страхового стажу.

8. Унаслідок одна й та сама фактична обставина (належним чином підтверджена), а саме безпосередня участь особи у бойових діях - може отримувати різну правову оцінку залежно від обраного виду пенсійного забезпечення, що потенційно може призводити до різного обсягу соціальних гарантій для осіб з однаковим правовим статусом та за ідентичних фактичних обставин проходження служби.

9. Відповідно до частини першої статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

10. З огляду на системність виявленої проблеми (недолік правового регулювання, яке сприяє виникненню спорів), її соціальну значущість та можливість законодавчого врегулювання для забезпечення належного соціального захисту захисників і захисниць України, Верховний Суд вважає за необхідне постановити окрему ухвалу, звернувши увагу Кабінету Міністрів України на таке.

11. Аналіз матеріалів цієї справи свідчить про наявність законодавчої неузгодженості у регулюванні врахування періодів участі у бойових діях при реалізації права на пенсійне забезпечення, що може зумовлювати різний обсяг соціальних гарантій для осіб з однаковим правовим статусом та за однакових фактичних обставин проходження служби. Така ситуація потребує законодавчого врегулювання з огляду на принципи рівності, правової визначеності та належного соціального захисту захисників і захисниць України.

12. Про системний характер зазначеної проблеми свідчить також наявність різної судової практики у спорах цієї категорії, зокрема щодо можливості врахування періодів участі у бойових діях у пільговому (кратному) обчисленні при призначенні пенсії за Законом №1058-IV, зокрема у постановах Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року у справі № 500/2566/25, Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року у справі № 580/12578/24, Третього апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2025 року у справі 340/1832/25 та П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року у справі № 420/15370/25.

13. Ключова особливість виявленої проблеми полягає у тому, що держава формально не встановлює прямих обмежень для учасників бойових дій. Водночас чинна нормативна конструкція побудована таким чином, що різний обсяг реалізації соціальних гарантій може наставати не внаслідок поведінки особи чи об`єктивних характеристик проходження служби, а залежно від особливостей законодавчого механізму реалізації її конституційного права на пенсійне забезпечення. Зокрема, у межах окремих пенсійних режимів періоди участі у бойових діях враховуються у пільговому (кратному) обчисленні, тоді як у межах інших - зараховуються до страхового стажу у календарному обчисленні.

14. Законодавець на рівні спеціального Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» визнав єдиний статус - «учасник бойових дій». Цим держава визнає єдину юридично значущу підставу надання гарантій - факт участі у бойових діях, яка полягає у ризику для життя та здоров`я при виконанні обов`язків військової служби в умовах збройного конфлікту. Однією з ключових юридично значущих обставин для надання спеціальних соціальних гарантій є факт участі у бойових діях.

15. Проте на стадії реалізації права на пенсійне забезпечення чинне законодавство передбачає різний правовий режим обчислення страхового стажу залежно від виду пенсії, що за однакових фактичних обставин проходження служби зумовлює різні правові наслідки.

16. Зокрема, у межах пенсійного забезпечення, що здійснюється відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» №2262-XII, періоди проходження військової служби в умовах бойових дій зараховуються до вислуги років у пільговому обчисленні із застосуванням кратності «один місяць служби за три місяці», що передбачено статтею 17-1 цього Закону та нормативними актами, прийнятими на реалізацію вказаної норми.

17. Водночас у разі призначення пенсії відповідно до Закону №1058-IV, у тому числі дострокової пенсії за віком відповідно до пункту 4 частини першої статті 115 цього Закону, той самий період безпосередньої участі у бойових діях, підтверджений тими ж самими документами та за однакових умов проходження служби, органами пенсійного забезпечення зараховується до страхового стажу у календарному (одинарному) обчисленні. Такий підхід зумовлений положеннями частини четвертої статті 24 Закону №1058-IV, яка не передбачає застосування пільгового (кратного) обчислення страхового стажу для відповідних періодів служби.

18. Верховний Суд звертає увагу, що фактичні обставини проходження військової служби - характер виконуваних завдань, рівень ризику для життя і здоров`я, умови несення служби - не залежать від виду пенсійного забезпечення, який обирає особа. Водночас правове значення одних і тих самих періодів служби може відрізнятися залежно від нормативного режиму пенсійного забезпечення, у межах якого реалізується відповідне право.

19. Такий підхід фактично означає залежність обсягу соціальних гарантій від обраного порядку (механізму) пенсійного забезпечення, що потребує законодавчого врегулювання.

20. Зазначена законодавча неузгодженість може ставити під сумнів дотримання фундаментальних конституційних прав та принципів: - принципу рівності перед законом (стаття 24 Конституції України). Конституційний Суд України (рішення від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004, від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005) наголошував, що принцип рівності передбачає застосування однакового підходу до осіб, які перебувають в однакових правових та фактичних умовах. У такому випадку об`єкт правового регулювання є ідентичним - участь у бойових діях. Диференціація у правилах обчислення стажу залежно від виду пенсійного забезпечення може призводити до різного обсягу реалізації соціальних гарантій для осіб з однаковим правовим статусом, що не має об`єктивного та розумного виправдання; - права на соціальний захист (стаття 46 Конституції України). Зміст цього права охоплює не лише можливість отримання пенсійних виплат, але й справедливість умов їх призначення. Неналежне врахування періоду участі осіб у бойових діях при призначенні пенсії за Законом №1058-IV може ускладнювати повну та ефективну реалізацію права на соціальний захист відповідної категорії осіб; - принципу правової визначеності та легітимних очікувань. Особа, яка виконує конституційний обов`язок із захисту Вітчизни, має легітимне очікування, що держава належним чином оцінить її внесок, забезпечивши відповідні соціальні гарантії, зумовлені підвищеним ризиком для життя і здоров`я під час проходження служби.

21. Колегія суддів наголошує, що згідно зі статтею 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України є найважливішими функціями держави та справою всього Українського народу. Покладаючи на Збройні Сили України обов`язок щодо оборони України, держава, згідно з частиною п`ятою цієї статті, бере на себе обов`язок забезпечувати соціальний захист громадян України, які перебувають на військовій службі. У контексті пенсійного забезпечення це означає, що заходи соціальної підтримки, за загальним правилом, не можуть залежати від виду обраної пенсії, якщо фактична підстава для їх надання (участь у бойових діях) є ідентичною.

22. Водночас ситуація, за якої держава визнає участь у бойових діях під час проходження служби та застосовує пільгове (кратне) обчислення відповідних періодів у межах одного законодавчого режиму, але не передбачає аналогічного підходу у межах іншого, свідчить про наявність неузгодженості законодавчого регулювання у сфері соціального забезпечення ветеранів війни.

23. За таких умов одна й та сама фактична обставина - безпосередня участь у бойових діях - отримує різну правову оцінку залежно не від характеру служби, а від обраного нормативного порядку реалізації права на пенсійне забезпечення. Це свідчить про непередбачуваність правового регулювання та створює ситуацію, в якій обсяг соціальних гарантій стає залежним від процедурних факторів (зокрема, виду пенсійного забезпечення), а не від сутності виконання конституційного обов`язку із захисту Вітчизни.

24. Пільгове обчислення стажу у таких випадках має значення не лише як елемент розрахунку пенсії, а і як форма визнання особливих заслуг та компенсації за підвищений ризик проходження військової служби. З огляду на це така гарантія за своєю природою потребує узгодженого підходу в межах усього законодавства про соціальне забезпечення.

25. Аналіз норм матеріального права, застосованих у цій справі, свідчить про наявність певних особливостей законодавчого регулювання, які у сукупності зумовлюють різні правові підходи до врахування періодів військової служби в умовах бойових дій у межах різних пенсійних режимів. Такі особливості потребують законодавчого уточнення та узгодження шляхом внесення відповідних змін до чинного законодавства.

26. Абзац третій частини четвертої статті 24 Закону № 1058-IV встановлює імперативне обмеження: «Пільговий порядок обчислення стажу роботи, передбачений законодавством, що діяло раніше, за період з 1 січня 2004 року застосовується виключно в частині визначення права на пенсію за віком на пільгових умовах та за вислугу років».

27. Зазначена норма була сформульована у 2003 році в контексті пенсійної реформи для переходу від радянської системи пенсійного забезпечення до страхової. Її метою було обмеження застосування пільгових правил обчислення стажу, пов`язаних насамперед з умовами праці (зокрема, роботою за Списками №1 та №2). Водночас узагальнений характер цієї норми не враховує специфіку правовідносин, пов`язаних із проходженням військової служби в умовах бойових дій, участю у відсічі збройної агресії та виконанням завдань із забезпечення національної безпеки і оборони. Унаслідок цього у межах системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування відсутній спеціальний механізм врахування періодів участі у бойових діях у пільговому (кратному) обчисленні, що зумовлює застосування загального календарного порядку обчислення страхового стажу.

28. З метою усунення зазначеної законодавчої неузгодженості доцільним є розгляд питання щодо можливості уточнення частини четвертої статті 24 Закону №1058-IV шляхом передбачення, що встановлені цією нормою обмеження не поширюються на обчислення страхового стажу осіб, які брали участь у бойових діях.

29. Зокрема доцільним може бути доповнення частини четвертої статті 24 Закону №1058-IV положенням приблизно такого змісту: «Обмеження, встановлені цим абзацом, не поширюються на обчислення страхового стажу осіб, яким надано статус учасника бойових дій, за період їх участі у бойових діях, у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації, який зараховується до стажу на пільгових умовах відповідно до законодавства про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».

30. Запровадження такого уточнення сприятиме узгодженню правил обчислення стажу для учасників бойових дій у різних пенсійних режимах та забезпеченню єдності правового регулювання у сфері пенсійного забезпечення цієї категорії осіб.

31. Пункт 4 частини першої статті 115 Закону № 1058-IV передбачає право на достроковий вихід на пенсію для учасників бойових дій (чоловіки - після 55 років, жінки - після 50 років) за наявності страхового стажу не менше 25 років у чоловіків і не менше 20 років у жінок.

32. Зазначена норма визначає умови набуття права на дострокову пенсію (вік та тривалість страхового стажу), однак не містить спеціальних правил щодо врахування періодів військової служби в умовах бойових дій при визначенні такого стажу. Унаслідок цього при обчисленні страхового стажу застосовуються загальні правила його визначення у календарному обчисленні, що не враховують особливий характер проходження служби у бойових умовах. Це може не повною мірою забезпечувати реалізацію відповідної соціальної гарантії.

33. У зв`язку з цим варто розглянути питання про інтегрування правила кратності безпосередньо у спеціальну норму Закону № 1058-IV. Наприклад, доповнити пункт 4 частини першої статті 115 Закону № 1058-IV новим абзацом такого змісту: «Періоди проходження військової служби, протягом яких особа брала участь у бойових діях, зараховуються до страхового стажу, необхідного для призначення пенсії згідно з цим пунктом, у кратному обчисленні - один місяць служби за три місяці - незалежно від часу проходження такої служби».

34. Стаття 17-1 Закону № 2262-XII чітко визначає правило «один місяць за три місяці» для служби в умовах бойових дій. Це є спеціальною нормою, яка відображає волевиявлення Верховної Ради України щодо підвищеного соціального захисту військових.

35. Закон № 1058-IV, який є базовим для загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, не містить жодної відсильної (бланкетної) норми до Закону № 2262-XII в частині обчислення періодів військової служби. Це призводить до відсутності системного зв`язку між нормами спеціального та загального законодавства, а також до незастосування Пенсійним фондом України приписів спеціального закону при застосуванні загального.

36. З метою забезпечення узгодженості відповідних норм законодавства можливим є встановлення у Законі №1058-IV відсильної норми щодо застосування правил пільгового обчислення строків військової служби, визначених статтею 17-1 Закону №2262-XII.

37. Зокрема, Розділ XV «Прикінцеві положення» Закону №1058-IV може бути доповнений положенням такого змісту: «Установити, що при обчисленні страхового стажу відповідно до цього Закону для осіб з числа військовослужбовців, які брали участь у бойових діях, застосовуються правила пільгового обчислення періодів військової служби в умовах бойових дій у порядку, визначеному статтею 17-1 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", незалежно від виду пенсії, що призначається».

38. Узагальнюючи викладене, Верховний Суд констатує, що наявна у законодавстві прогалина та неузгодженість норм створюють системну проблему, яка не може бути остаточно вирішена лише шляхом судового тлумачення у кожній окремій справі. Значна кількість подібних спорів, що надходять до адміністративних судів, свідчить про те, що чинне законодавче регулювання не забезпечує достатньої ясності та передбачуваності у питанні врахування періодів військової служби в умовах бойових дій при призначенні пенсій.

39. Описана Судом у цій окремій ухвалі ситуація має нормативний характер, оскільки різний обсяг реалізації соціальних гарантій для учасників бойових дій зумовлений не фактичними обставинами проходження служби, а особливостями законодавчого механізму реалізації права на пенсійне забезпечення. Усунення цієї проблеми можливе шляхом законодавчого врегулювання, яке можу бути ініційоване суб`єктом права законодавчої ініціативи - Кабінетом Міністрів України, оскільки саме Уряд відповідальний за формування та реалізацію державної політики у сфері соціального захисту ветеранів війни.

40. Верховний Суд зауважує, що відповідно до статті 3 Конституції України утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави. Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади, згідно з пунктами 1, 2 статті 116 Конституції України, зобов`язаний не лише забезпечувати виконання законів, а й вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. З огляду на викладене, Верховний Суд вважає за доцільне звернути увагу Уряду на можливість законодавчого врегулювання зазначеного питання.

41. Внесення запропонованих змін до законодавства сприятиме: забезпеченню рівного підходу до врахування періодів військової служби в умовах бойових дій при реалізації права на пенсійне забезпечення; усуненню законодавчої неузгодженості між різними пенсійними режимами; забезпеченню єдності правозастосовної практики та правової визначеності; зменшенню навантаження на судову систему шляхом усунення підстав для виникнення типових спорів; належному виконанню державою своїх конституційних обов`язків щодо соціального захисту осіб, які брали участь у захисті суверенітету і територіальної цілісності України.

42. Врахувавши викладене, Верховний Суд вважає за доцільне звернути увагу Кабінету Міністрів України як суб`єкту законодавчої ініціативи на можливість розгляду питання розробки та внесення до Верховної Ради України проєкту Закону «Про внесення змін до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування»», в якому передбачити, зокрема таке: внесення змін до частини четвертої статті 24 Закону №1058-IV з метою уточнення, що обмеження стосовно застосування пільгового порядку обчислення стажу не поширюються на періоди військової служби в умовах бойових дій; доповнення пункту 4 частини першої статті 115 Закону №1058-IV положенням про зарахування періодів участі у бойових діях до страхового стажу у пільговому (кратному) обчисленні - один місяць служби за три місяці; закріплення у Прикінцевих положеннях Закону №1058-IV відсильної норми щодо застосування правил пільгового обчислення періодів військової служби в умовах бойових дій, визначених статтею 17-1 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», при обчисленні страхового стажу для осіб, які брали участь у бойових діях.

43. Враховуючи, що питання внесення змін до законів належить до конституційних повноважень суб`єктів законодавчої ініціативи, а реалізація державної політики у сфері соціального захисту покладена на Кабінет Міністрів України, Верховний Суд вважає за необхідне направити окрему ухвалу саме до Уряду. Керуючись статтями 249, 341, 345, 355, 359 КАС України, Суд ПОСТАНОВИВ: Довести до відома Кабінету Міністрів України інформацію про виявлену законодавчу неузгодженість у нормативно-правовому регулюванні порядку врахування періодів участі у бойових діях при реалізації особою права на призначення дострокової пенсії за віком. Про вжиті заходи повідомити Верховний Суд у строк не пізніше трьох місяців з дня отримання копії цієї окремої ухвали. Окрема ухвала набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач Я.О. Берназюк Судді: С.М. Чиркін В.М. Шарапа