Окрема думка Велика Палата ВС № 902/122/24

ОКРЕМА ДУМКА суддів Великої Палати Верховного Суду Воробйової І. А., Шевцової Н. В. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 02 липня 2025 року у справі № 902/122/24 (провадження № 14-15гс25) за позовом керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Вінницької обласної військової адміністрації (далі - Адміністрація) до Яришівської сільської ради Могилів-Подільського району Вінницької області (далі - Рада) та Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - Держгеокадастр), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - військова частина НОМЕР_1 (далі - ВЧ), про визнання недійсним наказу, визнання незаконною та скасування державної реєстрації за касаційною скаргою першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Вінницької області від 29 липня 2024 року та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 06 листопада 2024 року

1. У справі, яка переглядалася, прокурор в інтересах держави в особі Адміністрації звернувся до суду з позовом до Ради та Держгеокадастру, в якому просив: - визнати недійсним наказ Держгеокадастру від 04 лютого 2021 року № 65-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» (далі - Наказ) у частині передачі із державної в комунальну власність Ради земельних ділянок з кадастровими номерами 0522683600:01:000:0866 площею 14,0092 га та 0522683600:01:000:0913 площею 14,3612 га, цільове призначення - землі запасу, категорія - землі сільськогосподарського призначення; - скасувати в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державну реєстрацію права комунальної власності Ради на земельні ділянки, припинивши зазначене право; - визнати незаконною та скасувати в Державному земельному кадастрі (далі - Кадастр) державну реєстрацію земельних ділянок.

2. Позовні вимоги обґрунтовував тим, що спірні земельні ділянки частково розташовані у межах прикордонної смуги, яка встановлена вздовж державного кордону України, що свідчить про приналежність накладених частин до земель оборони, які можуть перебувати лише у державній власності та не підлягають передачі до комунальної власності, а також щодо яких встановлений спеціальний режим використання. За доводами прокурора, спірні земельні ділянки незаконно зареєстровані у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (далі -Реєстр) та Кадастрі за категорією - землі сільськогосподарського призначення та цільовим призначенням - землі запасу. Наявність такої реєстрації позбавляє Адміністрацію можливості розпорядитися землею уздовж лінії державного кордону та надати її у постійне користування ВЧ для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій з метою забезпечення національної безпеки і оборони, дотримання режиму державного кордону.

3. Прокурор у цій справі прагнув відновити порушене право держави шляхом повернення частин земельних ділянок, які, на його переконання, належать до земель оборони, а відповідно є у державній власності і у власності територіальної громади перебувати не можуть.

4. Посилався на те, що у цій справі є обставини, які унеможливлюють пред`явлення вимог про зобов`язання повернути земельні ділянки державі, адже ці ділянки сформовані та зареєстровані у Кадастрі, а також накладаються на землі оборони лише частково. Тож лише частина земельних ділянок належить на праві власності державі, а інша частина є землями комунальної власності. Часткове повернення є неможливим, оскільки вони сформовані як єдиний об`єкт цивільних прав, атому зобов`язання Ради повернути Адміністрації частини сформованих земельних ділянок буде неправомірним, а здійснити їх поділ неможливо.

5. Розташування земельних ділянок уздовж державного кордону в межах прикордонної смуги підтверджує їх належність до земель оборони, і розпорядитися ними може лише Адміністрація. Тож сформульовані прокурором у цій справі вимоги позову спрямовані на усунення правової невизначеності щодо цільового призначення земель, скасування права комунальної власності на землі у межах прикордонної смуги, а також створення передумов для формування земельних ділянок оборони.

6. Суди попередніх інстанцій відмовили в задоволенні позову з огляду на те, що чинне законодавство визначає прикордонну смугу як ділянку місцевості, в межах якої діє особливий режим використання земель, але не ідентифікує її землями оборони. Тож розташування спірної земельної ділянки в межах прикордонної смуги не підтверджує її належність до земель оборони та не впливає на її цільове призначення.Встановлення прикордонного режиму та прикордонної смуги не виключає можливості перебування таких земельних ділянок у комунальній власності. Відповідно розширення прикордонної смуги внаслідок прийняття нормативно-правових актів, рішень обласних державних військових адміністрацій не впливає на правовий режим існуючого права власності, а лише встановлює чітко визначенні обмеження (обтяження) щодо порядку, форми і способів використання земельних ділянок, розміщених у межах прикордонної смуги, запроваджує заборони стосовно розпорядженнями ними або передачу у приватну власність.

7. З висновками судів першої та апеляційної інстанцій не погодився прокурор та оскаржив ухвалені у справі судові рішення в касаційному порядку.

8. Ухвалою від 25 лютого 2025 року колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передала цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми, яка полягає у необхідності визначення поняття та правового режиму земельних ділянок, які розташовані у межах прикордонної смуги, з метою формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права.

9. Велика Палата Верховного Суду постановою від 02 липня 2025 року касаційну скаргу прокурора задовольнила частково: рішення Господарського суду Вінницької області від 29 липня 2024 року та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 06 листопада 2024 року скасувала, а справу направила на новий розгляд до суду першої інстанції.

10. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що земельні ділянки у межах прикордонної смуги, яка встановлена шириною 30-50 метрів уздовж державного кордону України на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми (а вздовж лінії державного кордону України з російською федерацією і республікою білорусь - шириною до 2 кілометрів), належать до земель оборони, щодо яких установлений спеціальний режим їх використання та які можуть перебувати лише у державній власності і не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.

11. Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у разі якщо під час нового розгляду справи буде встановлено, що спірні земельні ділянки частково накладаються на 50-тиметрову смугу вздовж кордону, то судам необхідно врахувати висновки щодо ефективного способу захисту в таких категоріях справ, викладені в пунктах 87-105 цієї постанови.

12. У цих пунктах Велика Палата Верховного Суду навела висновки щодо належного способу захисту прав держави у подібних правовідносинах та, резюмуючи, зазначила, що належним способом захисту права особи, яка позбавлена володіння земельною ділянкою, є віндикаційний позов. Вказала на те, що у тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними.

13. Тобто направляючи справу на новий розгляд, Велика Палата Верховного Суду фактично висловилась про неефективність обраного прокурором способу захисту прав держави в особі Адміністрації, у спосіб пред`явлення позовних вимог про визнання недійсним наказу Держгеокадастру, за яким земельні ділянки державної власності передано у комунальну власність, а також про скасування державної реєстрації.

14. З наведеними висновками у цій справі в частині визначення як єдиного належного (ефективного) способу захисту прав у спірних правовідносинах, який має застосувати позивач, - віндикаційного позову, не погоджуємось, у зв`язку із чим відповідно до статті 34 ГПК України викладаємо окрему думку, керуючись такими міркуваннями.

15. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Стаття 124 Конституції України передбачає, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.

16. У статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) зазначається таке: «Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження».

17. Кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу в суді [статті 15, 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України)]. Шляхом вчинення провадження у справах суд здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються.

18. Відповідно до статті 14 ГПК України, суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках. Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд (принцип диспозитивності господарського судочинства). Такий же принцип закріплено у статті 13 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) щодо цивільного судочинства.

19. Розпорядження своїм правом на захист є приписом господарського (як і цивільного) законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором.

20. Спосіб захисту, про який позивач просить суд, визначається ним у предметі позову - матеріально-правовій вимозі позивача до відповідача, щодо якої позивач звертається до суду за захистом своїх прав чи інтересів.

21. Способи захисту цивільного права чи інтересу - це закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав, інтересів і вплив на правопорушника (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16, пункт 5.5). Тобто це дії, спрямовані на запобігання порушенню або на відновлення порушеного, невизнаного, оспорюваного цивільного права чи інтересу. Такі способи мають бути доступними й ефективними [постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15 (пункт 14) та від 01 квітня 2020 року у справі № 610/1030/18 (пункт 40)].

22. Загальний перелік способів захисту цивільних прав та інтересів обумовлено в статті 16 ЦК України.

23. Частина третя статті 16 ЦК України визначає виключні випадки, за яких суд може відмовити у захисті цивільного права та інтересу особи, такої підстави для відмови у захисті цивільного права та інтересу особи, як обрання позивачем неефективного способу захисту, не містить жодна норма права.

24. Більш того, частина друга статті 16 ЦК України прямо уповноважує суд захистити цивільне право або інтерес іншим способом, окрім перелічених у цій статті, який: 1) встановлений договором, 2) встановлений законом (що кореспондує частині першій статті 5 ГПК України (аналогічна норма у статті 5 ЦПК України) чи 3) встановлений судом у визначених законом випадках (що відповідає частині другій статті 5 ГПК України (стаття 5 ЦПК України).

25. У контексті зазначеного, зокрема щодо ефективності способу захисту, вважаємо за необхідне зазначити таке.

26. Як «ефективний» слід розуміти такий засіб, що приводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто ефективний засіб повинен забезпечити поновлення порушеного права.

27. Лише особа, право якої порушене, може визначати, чи відповідає спосіб захисту її інтересам. Разом з тим суд не має вирішувати замість позивача, з яким саме позовом йому слід звертатись до суду, щоб захист його прав був реальним та ефективним, не може визнавати неефективним спосіб захисту, передбачений законом, якщо особа, право якої порушене, вважає, що він відповідає її інтересам. Протилежне розуміння цих положень не узгоджувалося б із принципом диспозитивності, передбаченим статтею 14 ГПК України (статтею 13 ЦПК України).

28. Обрання того чи іншого способу захисту залежить від розсуду позивача. Наявність сумнівів щодо перспектив успіху конкретного засобу правового захисту, який передбачений законом та відповідає природі порушеного права, характеру допущеного порушення та наслідкам, які спричинило порушення, не може бути підставою для відмови від його використання, зокрема з тих міркувань, що спосіб захисту, про який просить позивач, є менш ефективним, ніж інший.

29. Неналежність обраного позивачем способу захисту порушених прав може бути підставою для відмови у задоволенні пред`явлених вимог лише за умов, коли такий спосіб взагалі не передбачений законом або йому суперечить, не відповідає змісту порушеного права, на захист якого цей спосіб спрямовано, та не приводить до відновлення порушеного права тощо.

30. Разом з тим якщо позивач просить про спосіб захисту, який прямо передбачений законом, хоча і не є єдиним способом захисту таких прав, проте відновить порушене право, на захист якого він спрямований, то наявність сумнівів щодо можливих перспектив успіху конкретного засобу правового захисту, який не є очевидно марним, не може бути підставою для відмови від його використання (рішення Європейського суду з прав людини у справах «Акдівар та інші проти Туреччини» від 16 вересня 1996 року, § 71, «Красуський проти Польщі» від 14 вересня 2005 року, §§ 69-73, «Скоппола проти Італії» від 17 вересня 2009 року, № 10249/03, § 70, «Вучковіч та інші проти Сербії» від 25 березня 2014 року, § 74).

31. Серед способів захисту порушених прав та інтересів законодавець у пунктах 4 та 10 частини другої статті 16 ЦК України розрізняє відновлення становища, яке існувало до порушення, та визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади.

32. Згідно зі статтею 152 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших передбачених законом способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб, у судовому порядку. Відповідно до частин другої, третьої цієї ж статті власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

33. Відповідно до частини першої статті 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

34. Статтею 21 ЦК України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

35. Аналіз наведених правових норм підтверджує, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою цивільного права.

36. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що власник земельної ділянки може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини та вимагаючи повернути таку ділянку [постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14 (пункт 143), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 99), від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14 (пункт 46)].

37. У пункті 64 постанови від 30 травня 2018 року у справі № 923/466/17 Велика Палата Верховного Суду сформулювала такий правовий висновок: «Відновленням становища, яке існувало до порушення, є також визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування. На підставі оскаржуваного рішення селищної ради було здійснено державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку, отже, вимоги про визнання оспорюваного рішення недійсним як окремий спосіб захисту поновлення порушених прав можуть бути предметом розгляду в господарських судах».

38. Наведений висновок є застосовним і до правовідносин, у яких орган Держгеокадастру протиправно передав земельну ділянку з державної власності у комунальну власність територіальної громади.

39. З таких же висновків виходила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 березня 2024 року у справі № 927/1206/21 у якій, прокурор в інтересах держави оспорював наказ Держгеокадастру про передачу земельної ділянки (історико-культурного призначення, на якій розташовані пам`ятки археології) із державної у комунальну власність.

40. Крім того, у цій постанові (справа № 927/1206/21) Велика Палата Верховного Суду з урахуванням установлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи констатувала достатність, належність, правомірність та дієвість (ефективність) у спірних правовідносинах саме такого самостійного способу захисту, як визнання незаконним і скасування рішення уповноваженого органу державної влади (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України), оскільки подальшого відчуження спірної земельної ділянки не відбулося.

41. З огляду на особливості правового регулювання земельних ділянок у межах прикордонної смуги, встановленої шириною 30-50 метрів уздовж державного кордону України, які належать до земель оборони, щодо яких встановлений особливий режим використання та які можуть перебувати винятково у державній власності, а отже, мають обмежену оборотоздатність і не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності, а також з урахуванням того, що спірні земельні ділянки були передані органу місцевого самоврядування як землі сільськогосподарського призначення, можна констатувати, що позов прокурора з вимогою про визнання недійсним наказу Держгеокадастру відповідає критерію правомірності та ефективності обраного позивачем способу захисту порушеного права, оскільки може усунути стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки та особи її власника.

42. Схожий за змістом висновок Велика Палата Верховного Суду вже формулювала у пункті 82 постанови від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17.

43. Таким чином, обраний прокурором спосіб захисту шляхом визнання недійсним рішення / наказу уповноваженого органу у земельних правовідносинах (зокрема, про передачу земельної ділянки в комунальну власність), яке / який продовжує діяти як підстава виникнення та існування права комунальної власності, безпосередньо передбачений у статтях 152, 155 ЗК України та за встановлених судами конкретних обставин справи може бути достатнім і ефективним у спірних правовідносинах, відповідає правовій природі відносин учасників спору.

44. Цього не врахувала Велика Палата Верховного Суду та, ухвалюючи постанову від 02 липня 2025 рокуу цій справі,вважала за потрібне навести висновки щодо способів захисту прав держави у подібних правовідносинах, хоча питання належності чи ефективності способів захисту у цій справі не було спірним, та визначила, що у подібних правовідносинах належним (ефективним) способом захисту прав є віндикаційний позов, тобто витребування земельної ділянки (статті 387, 388 ЦК України).

45. Такий висновок Великої Палати Верховного Суду унеможливлює застосування інших правомірних і передбачених законом способів захисту порушеного права, оскільки фактично визнає їх неефективність.

46. З іншими висновками Великої Палати Верховного Суду у цій справі, зокрема щодо вирішення виключної правової проблеми, яка полягала у визначенні правового режиму земель прикордонної смуги, а також щодо умов належності земель прикордонної смуги до категорії «землі оборони» і правового режиму їх використання, погоджуємося. Судді: І. А. Воробйова Н. В. Шевцова