Постанова Велика Палата ВС № 9901/415/21

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 27 лютого 2025 року м. Київ справа № 9901/415/21 провадження № 11-22заі25 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Гриціва М. І., суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В. розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Президента України Зеленського Володимира Олександровича про перегляд рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (судді Стеценко С. Г., Чиркін С. М., Тацій Л. В., Рибачук А. І, Шарапа В. М.) від 23 грудня 2024 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Вища рада правосуддя (далі - ВРП, Рада), про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити дії та ВСТАНОВИЛА:

1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила: визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо невидання указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області у передбачений строк; зобов`язати Президента України видати указ на підставі та в межах подання ВРП, внесеного рішенням ВРП від 23 лютого 2021 року № 424/0/15-21 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області» (далі - рішення № 424/0/15-21).

2. Вимоги позову мотивувала тим, що Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) визначає строк для Президента України -не пізніше 30 днів з дня отримання відповідного подання ВРП, упродовж якого Президент України видає указ про призначення певного кандидата на посаду судді. 23 лютого 2021 року ВРП ухвалила рішення № 424/0/15-21 про внесення кандидатури ОСОБА_1 на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області. Подання про призначення її на посаду судді цього суду надійшло до Офісу Президента України 04 березня 2021 року, було там зареєстроване за номером № 139/11376-01, але через 5 місяців Президент України всупереч вимогам статті 80 Закону № 1402-VIII не видав указу про призначення її на посаду судді названого суду. Позивачка вважає, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, яка обмежує її право доступу до професії судді та унеможливлює доступ громадян до правосуддя та мати [правомірне сподівання] на справедливий суд, якого вони не отримають, якщо не будуть заповнені штатні посади суддів у відповідних судах. З посиланням на аналіз приписів статті 128 Основного Закону України та статті 80 Закону № 1402-VIII доводить, що Президент України під час реалізації своїх повноважень щодо призначення суддів не наділений свободою розсуду чи можливістю обирати з кількох юридично допустимих рішень, а повинен видати відповідний указ на підставі та в межах відповідного подання ВРП у строк, що не перевищує тридцяти днів з дня отримання такого подання. Наголошує на тому, що за схожих обставин призначення на посаду судді є такі, яких відповідач упродовж грудня 2020 року - вересня 2021 року призначив у межах строку, встановленого статтею 80 Закону № 1402-VIII.

3. Відповідач подав відзив на позов, у якому просив залишити позов без розгляду. Вважає, що позивачка не надала достатніх та належних доказів поважності підстав пропуску строків звернення до суду, поважності підстав незацікавленості протягом тривалого часу станом своїх справ, поважності підстав неможливості направлення запиту до відповідача раніше ніж через сім місяців після розгляду її справи ВРП. Наголошує на тому, що вона пропустила місячний строк звернення до адміністративного суду з цим позовом, а тому на виконання вимог частини третьої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) позовну заяву потрібно залишити без розгляду.

4. Позивачка подала відповідь на відзив, у якому зазначила, що не заперечує того факту, що знала про рішення ВРП від 23 лютого 2021 року про внесення подання Президентові України про призначення її на посаду судді. Проте жоден чинний нормативний акт не ставить ВРП за обов`язок повідомляти особу, якої стосується подання, про час та дату його направлення до Офісу Президента України. Позивачка не повинна була, не могла та не знала про дату надходження відповідного подання до Офісу Президента України.

5. Третя особа (ВРП) у письмових поясненнях зазначила, що виконала всі вимоги законодавства і 03 березня 2021 року направила до Офісу Президента України подання на призначення позивачки на посаду судді. Просить суд ухвалити законне та обґрунтоване рішення, а розгляд справи проводити без участі її представника. Додала, що для вирішення питання про заповнення вакантних посад суддів, недопущення припинення роботи судових установ і порушення права громадян на доступ до правосуддя, зважаючи на звернення професійних суддівських та адвокатських об`єднань, на виконання своїх повноважень ВРП 18 листопада 2021 року ухвалила рішення № 2229/0/15-21, яким публічно звернулася до Президента України щодо призначення суддів, зосібна й ОСОБА_1. 6. 12 серпня 2024 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду розглянув клопотання представника Президента України про залишення позову без розгляду з підстави пропуску строку звернення до суду за захистом порушеного права та відмовив у задоволенні цього клопотання. Суд виходив з того, що жоден нормативний акт не встановлює строк, протягом якого ВРП має направити Президенту України подання про призначення на посаду судді та інформувати кандидата про направлення такого подання до Офісу Президента України. Позивачка зазначила, що про дату надходження матеріалів подання про її призначення на посаду судді до Офісу Президента України їй стало відомо 09 вересня 2021 року з інформації, яка містилась у листі-повідомленні керівника Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України. Натомість представник відповідача не надав суду жодного доказу на спростування доводів позивачки в цій частині та не надав жодного доказу, який би підтверджував, що позивачка могла або повинна була довідатися про порушення своїх прав раніше 09 вересня 2021 року. Відтак суд виснував, що позивачка, коли подала позов до суду 08 жовтня 2021 року, не порушила процесуальні строки звернення до суду.

7. Касаційнийадміністративний суд у складі Верховного Суду за результатами розгляду справи рішенням від 23 грудня 2024 року задовольнив позовні вимоги частково. Визнав протиправною бездіяльність Президента України щодо невидання указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області у передбачений законом строк. Вирішив зобов`язати Президента України відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП від 23 лютого 2021 року № 424/0/15-21 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області». Суд виходив з того, що за усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата), вираженою, зокрема, у постановах від 15 квітня 2021 року у справі № 9901/104/20, від 01 вересня 2022 року у справі № 990/46/22, від 31 серпня 2023 року у справі № 990/75/23 та від 14 березня 2024 року у справі № 240/25193/23, протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень є зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права та інтереси особи в тому разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити, але не вчинив певних дій на реалізацію покладеної на нього компетенції. Така бездіяльна форма поведінки щодо неприйняття рішення, невчинення певних дій не здійснюється суб`єктом владних повноважень всупереч установленому законодавчим актом обов`язку взагалі чи протягом установленого строку. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи. Самі по собі строки, встановлені правовою нормою для прийняття зобов`язаним суб`єктом рішення (вчинення певної дії/дій), поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, сукупністю фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набуває (може набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

8. Суд установив, що ОСОБА_1 пройшла передбачені Законом № 1402-VIII стадії призначення на посаду судді. На завершальних стадіях процедури призначення Вища кваліфікаційна комісія суддів України (далі - ВККС, Комісія) 18 липня 2019 року ухвалила рішення № 640/ко-19 в редакції рішення ВККС від 07 серпня 2019 року № 743/ко-19 про виправлення описки, яким визнала ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді. 23 лютого 2021 року ВРП ухвалила рішення № 242/0/15-21, яким вирішила внести Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області. На виконання цього рішення ВРП скерувала до Офісу Президента України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді названого суду. 04 березня 2021 року Офіс Президента України отримав це подання і зареєстрував його за № 139/11376-01. Із цього часу Президент України упродовж тридцятиденного строку мав розглянути його і видати указ про призначення її на посаду судді названого в поданні суду. Але глава держави його не розглянув і указу про призначення не видав. З покликанням на постанову Великої Палати від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/21 суд зазначив, що зміст частини першої статті 80 Закону № 1402-VIII указує, що «підстави та межі» призначення на посаду судді встановлюються поданням ВРП. Відтак вирішення питання щодо призначення суддів належить до виключної дискреції ВРП, а Президент України, реалізуючи ініціативу останньої, призначає на посаду шляхом видання указу про призначення судді. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII у разі надходження до Президента України будь-яких звернень щодо особи (кандидата на посаду судді), стосовно якої від ВРП надійшло подання про призначення її на посаду судді, Президент України порушує перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки викладених у таких зверненнях фактів. Президент України має відреагувати на подання ВРП протягом тридцяти днів. Цей строк є гарантійним як у сенсі забезпечення формування корпусу суддів і реалізації Радою відповідних дискреційних повноважень для цього, так і для захисту права особи, яка взяла участь у доборі на зайняття посади судді. Тому для розгляду Президентом України подання ВРП строк у 30 днів є достатнім, прийнятним, обов`язковим і розумним, оскільки це випливає з аналізу положень статті 128 Конституції України та частини другої статті 80 Закону № 1402-VIII. Установлення такого строку покликане забезпечити дотримання необхідного (справедливого) балансу між суспільними (публічними) інтересами, які полягають у формуванні суддівського корпусу і виражені конституційно визначеним обов`язком участі Президента України у формуванні судової влади, та приватними інтересами позивача і розглядається (з`ясовується) в контексті оцінки бездіяльності Президента України щодо розгляду подання ВРП про призначення на посаду судді як протиправної. Спираючись на норми КАС України (частини п`ятої статті 242) про необхідність притримуватися висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду в поєднанні з висновками згаданої постанови Великої Палати від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/2, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду визнав, що Президент України допустив протиправну бездіяльність, яка полягає у нерозгляді подання ВРП про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області у строк більше ніж 30 днів з дня внесення подання ВРП.

9. У відповідь на доводи представника відповідача про те, що у спірних правовідносинах нема бездіяльності Президента України, бо його чин на цій посаді мав щільний графік, пов`язаний насамперед і в основному з необхідністю відбиття збройної агресії росії, і тому не може свідчити про протиправність такої бездіяльності на час ухвалення рішення у справі, суд першої інстанції, з-поміж іншого, зазначив, що у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» Президент України Указом від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» з 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року на території України ввів воєнний стан. Закон України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі також - Закон № 389-VIIІ) визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб. Надалі відповідними законами України про затвердження указів Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» строк дії воєнного стану в Україні неодноразово продовжувався і діє дотепер. Відповідно до статті 1 Закону № 389-VIIІ воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. З огляду на зазначене вище воєнний стан як особливий правовий режим вимагає вчинення уповноваженими суб`єктами, зокрема Президентом України, низки стратегічних та оперативних заходів, спрямованих на захист держави, здійснення яких водночас пов`язане з небезпекою для життя і здоров`я. За таких обставин суд першої інстанції погодився з позицією представника відповідача щодо важливої ролі Президента України як глави держави та Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, а також його виняткової завантаженості у зв`язку з об`єктивною необхідністю активної участі в зовнішніх та внутрішніх відносинах, направлених на посилення обороноздатності держави, захисту державного суверенітету, забезпечення діяльності державних інституцій в умовах війни задля перемоги. Утім суд не оминув увагою й те, що строк, який сплинув з моменту реєстрації в Офісі Президента України подання ВРП про призначення ОСОБА_1 на посаду судді (04 березня 2021 року) і до моменту настання виняткових обставин та введення в Україні воєнного стану (24 лютого 2022 року), був абсолютно достатнім і розумним для розгляду подання ВРП про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області. З посиланням на практику Верховного Суду в подібних правовідносинах (рішення від 08 липня 2024 року у справі № 990/29/22, рішення від 19 вересня 2024 року у справі № 9901/416/21) в контексті конкретних обставин цієї справи суд першої інстанції визнав обґрунтованими та достатніми для задоволення вимоги позивачки про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області у передбачений законом строк.

10. Суд не взяв до уваги посилання представника Президента України, які були озвучені на судовому засіданні, стосовно існування другого рішення ВККС про відповідність позивачки займаній посаді (рішення ВККС від 22 квітня 2024 року № 85/ко-24 «Про розгляд питання щодо відповідності судді Херсонського міського суду Херсонської області ОСОБА_1 займаній посаді»), оскільки наявність такого рішення не перебуває у зв`язку із правовими висновками Верховного Суду в цій справі, де Верховний Суд не надає оцінки рішенням ВККС (2019 та 2024 років), позаяк це виходить за межі предмета та підстав цього позову. Суд відхилив пояснення представника відповідача на судовому засіданні щодо наявності аналогічних справ № 9901/379/21 (за позовом ОСОБА_2 ), № 9901/514/21 (за позовом ОСОБА_3 ) та № 9901/413/21 (за позовом ОСОБА_4 ), позаяк у жодній із цих справ не були ухвалені рішення по суті позовних вимог. Зокрема, у двох справах (№ 9901/379/21, № 9901/413/21) суд закрив провадження на підставі пункту 2 частини першої статті 238 КАС України, а у справі № 9901/413/21 - залишив позов без розгляду на підставі пункту 4 частини першої статті 240 КАС України.

11. Що ж до позовної вимоги про зобов`язання Президента України видати указ на підставі та в межах подання ВРП, внесеного рішенням ВРП від 23 лютого 2021 року № 424/0/15-21 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області», то суд першої інстанції визначив, що належним способом захисту прав ОСОБА_1 буде зобов`язання Президента України відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП від 23 лютого 2021 року № 424/0/15-21 про призначення ОСОБА_1 на посаду судді.

12. Відповідач не погодився із цим рішенням суду та звернувся до Великої Палати з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити позовну заяву без розгляду. Вказує на те, що оскаржуване рішення не відповідає статті 242 КАС України, бо суд ухвалою від 12 серпня 2024 року відмовив у задоволенні клопотання представника Президента України про залишення без розгляду позовної заяви. Ця ухвала суду першої інстанції є незаконною, необґрунтованою і такою, що призвела до неправильного вирішення справи. Вважає, що суд безпідставно відхилив доводи відповідача про те, що позивачка пропустила строки на звернення до суду із цим позовом, та притримується хибної позиції, що окреслена у цій справі протиправна бездіяльність відповідача має властивості триваючого діяння, через що неправильно вирішив, що позивачка не пропустила строку звернення до суду із цим позовом. На думку автора скарги, такі висновки суду не відповідають дійсним обставинам справи, ґрунтуються на неправильному застосуванні норм процесуального права. З покликанням на статті 4 та 122 КАС України робить висновок, що цей спір є спором щодо прийняття на посаду публічної служби і у зв`язку із цим до спірних правовідносин мають застосовуватися приписи частини п`ятої статті 122 КАС України, яку законодавець окремо виділив для застосування у справах щодо прийняття громадян на публічну службу. Зазначає, що подання ВРП надійшло до Офісу Президента України 04 березня 2021 року за вхідним № 139/11376-01, а отже, строк оскарження бездіяльності сплинув щонайпізніше 05 травня 2021 року (30-денний строк на видання Президентом України відповідного рішення відповідно до вимог статті 80 Закону № 1402-VIII та місячний строк на звернення до суду у разі відсутності такого рішення). З покликанням на норми Закону № 1798-VIII в частині того, що кандидата на посаду судді повідомляють про засідання ВРП, а також на те, що резолютивна частина рішення ВРП оголошується публічно, а повний текст опубліковується на офіційному вебсайті та є загальнодоступним, зазначає, що позивачка була обізнана про наявність такого рішення та виготовлення його повного тексту. Позивачка усвідомлювала, що ВРП в розумні (найкоротші) строки після ухвалення рішення № 424/0/15-21 направила відповідне подання про її призначення на посаду судді до Президента України і таке подання перебуває на розгляді у глави держави, що підтверджує лист позивачки від 19 серпня 2021 року саме до Офісу Президента України про стан розгляду її подання. Тобто із зверненням до відповідача позивачка звернулась тільки після спливу 4 місяців з дня, коли у позивачки мали бути обґрунтовані очікування щодо видання Президентом України відповідного указу про призначення її на посаду судді. Намагається переконати, що суд першої інстанції не звернув увагу на те, що позивачка не назвала причини, що об`єктивно не давали можливості звернутись за відповідною інформацією раніше (в розумні строки), що також було б свідченням про зацікавленість у стані реалізації її прав, та, у разі незгоди з відповідними діями / бездіяльністю, звернутись за захистом своїх прав до суду у визначені законодавством строки. Нагадує, що за практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (справи «Мушта проти України» та «Пономарьов проти України») застосування судами наслідків пропуску строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду, а звернення позивача до суду із пропуском відповідного строку більше ніж на чотири місяці є надмірним, непропорційним, недобросовісним, таким, що суперечить завданням та духу інституту строків у адміністративному судочинстві та принципу юридичної визначеності. З покликанням на практику Великої Палати (постанови від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/141/20, від 08 грудня 2022 року у справі № 990/102/22), практику Верховного Суду України (постанова від 16 листопада 2016 року у справі № 6-2469цс16) аргументує, що позивачка повинна довести той факт, що вона не могла дізнатися про порушення свого права, а пропуск строку звернення до суду через пасивну поведінку щодо реалізації процесуальних прав і небажання їх реалізувати в повній мірі не є поважною причиною такого пропуску. Листування позивачки з Офісом Президента України щодо отримання інформації про час надходження, стан розгляду подання ВРП та підстави невидачі указу про призначення її на посаду судді не може свідчити про поважність причин пропуску строку звернення до суду після спливу строку (який у декілька разів більший, ніж визначений спеціальною нормою строк), позаяк таке листування жодним чином не заважало позивачці звернутись до суду із цим позовом раніше, ніж 08 жовтня 2021 року. Вважає, що оскільки позивачка є досвідченим правником (17 січня 2014 року № 13/2014 була призначена на посаду судді Ровеньківського міського суду Луганської області строком на п`ять років), вона не може не розуміти поняття та застосування інститутів строків у судовому процесі та наслідків порушення таких строків.

13. Представниця позивачки подала відзив на апеляційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 грудня 2024 року - без змін. Серед іншого зазначає, що апеляційна скарга не відповідає вимогам статті 296 КАС України, позаяк не містить обґрунтувань, у чому саме полягає неправильність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі, неправильне застосування норм матеріального права. Пояснює, що всі доводи скарги зводяться до необхідності залишення позову без розгляду начебто через порушення процесуального строку на звернення до адміністративного суду, проте такі доводи не спростовують висновків суду, викладених в його ухвалі від 12 серпня 2024 року, якою він відмовив у задоволенні клопотання про залишення позовної заяви без розгляду. Наголошує, що частина друга статті 317 КАС України містить імперативну заборону, яка полягає в тому, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення тільки в тому разі, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

14. Третя особа (ВРП) також подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просить зважити на свій відзив та просить здійснювати апеляційний перегляд без участі представника ВРП. В основному у відзиві наводиться нормативне регулювання діяльності ВРП в частині ухвалення рішень про внесення подання Президенту України про призначення судді на посаду та хронологічна послідовність рішень, які ухвалювалися стосовно позивачки як кандидатки на посаду судді. Вказує на те, що у Президента України у разі внесення ВРП подання про призначення особи на посаду судді виникає обов`язок видати указ саме про призначення судді на посаду. Разом із цим будь-які факти, обставини щодо кандидата на посаду судді, що були або стали відомі після надходження відповідного подання, не можуть перешкоджати виконанню цього обов`язку.

15. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі та у відзивах на неї доводи, перевірила матеріали справи й оскаржуване судове рішення і встановила таке.

16. Обставини справи коротко можна викласти так. Президент України 17 січня 2014 року видав Указ № 13/2014, яким ОСОБА_1 призначено на посаду судді Ровеньківського міського суду Луганської області строком на 5 років. 21 квітня 2015 року Президент України видав Указ № 226/2015, яким ОСОБА_1 перевів у межах п`ятирічного строку з Ровеньківського міського суду Луганської області на посаду судді Суворовського районного суду міста Херсона. 22 серпня 2016 року Президент України видав Указ № 342/2016, яким ОСОБА_1 перевів у межах п`ятирічного строку з Суворовського районного суду міста Херсона на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області. 17 січня 2019 року припинилися повноваження судді ОСОБА_1. у зв`язку із закінченням строку, на який її було призначено. Комісія 18 липня 2019 року рішенням № 640/ко-19 визнала, що суддя Херсонського міського суду Херсонської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 777,5 бала, є такою, що відповідає займаній посаді і що рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16. Рада 23 лютого 2021 року ухвалила рішення № 242/0/15-21, яким внесла Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області. Це подання надійшло до Офісу Президента України 04 березня 2021 року та зареєстроване за номером № 139/11376-01. Вважаючи бездіяльність Президента України щодо невидання указу про призначення на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області впродовж визначеного законом строку протиправною, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом.

17. Щодо доводів апеляційної скарги, то насамперед відразу треба повідомити, що автор апеляційної скарги фокусує увагу і спрямовує свої аргументи та міркування тільки на те, що позивачка недотрималася строків звернення до суду, а також що суд першої інстанції в ухвалі від 12 серпня 2024 року про відмову в задоволенні клопотання про залишення позову без розгляду неправильно констатував, що позивачка не пропустила строки звернення до суду, і відтак незаконно не застосував процесуальних норм права, які передбачають наслідки пропуску строків звернення до суду. Скаржник вважає, що [саме і тому] така ухвала є незаконною, необґрунтованою і такою, що призвела до неправильного вирішення справи. Оскільки скарга не містить жодних доводів, що стосуються незаконності чи необґрунтованості судового рішення по суті, а лише стосується процесуального питання - строку звернення позивачки до суду, то Велика Палата буде надавати відповіді тільки в межах доводів апеляційної скарги і не бачить підстав для виходу за межі доводів скарги.

18. Пам`ятаючи про завдання апеляційної інстанції щодо перегляду рішення суду першої інстанції та про межі апеляційного перегляду, Велика Палата зважила на доводи, викладені в апеляційній скарзі, на предмет їх задоволення та аргументи відзиву відповідача протилежного змісту і значення, ще раз перевірила матеріали справи і вважає за необхідне зазначити таке. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Статтею 128 Конституції України передбачено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП в порядку, встановленому законом. Відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів. Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП.

19. Стаття 118 КАС України передбачає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати. Частина перша статті 120 КАС України визначає, що перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 КАС України). Частиною четвертою статті 123 КАС України передбачено, що якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

20. Отже, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Одночасно перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Під процесуальним строком треба розуміти встановлений законом або призначений судом проміжок (відтинок) часу, який обчислюється місяцями, днями чи годинами, бере початок від якогось явища у часі, може бути обумовлений календарною датою або посиланням на подію, що неминуче має настати, упродовж якого або до якого суд чи інші учасники процесу вправі або зобов`язані вчинити певну процесуальну дію чи сукупність таких дій. Строки звернення до суду за захистом свого порушеного права мають кілька важливих цілей, а саме: гарантувати правову визначеність шляхом фіксації провадження, захистити потенційних відповідачів від пізніх скарг, які можуть бути важкими для вирішення, та запобігти несправедливості, яка могла б статися, якщо суди були б покликані ухвалювати рішення про події, що мали місце в далекому минулому, на підставі доказів, у які вже не можна було повірити і які були б неповними через те, що минув час (такого змісту висновки були сформульовані в одному з рішень ЄСПЛ, фактичні обставини якого з певними винятками чи особливостями частково можна застосувати до обставин цієї справи. У цьому рішення ЄСПЛ послався на аналогічну прецедентну практику у справі «Стербінс та ін. проти Сполученого Королівства», рішення від 24 вересня 1996 року, Звіти про судові рішення та рішення 1996-IV, pp. 1502-1503, § 51; «Вo проти Франції» [GC], № 53924/00, § 92, ECHR 2004-VIII). Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.

21. Нагадаємо, що предметом цього спору є протиправна бездіяльність Президента України, яка виразилася у тому, що глава держави не видав указу про призначення позивачки суддею у строки, визначені Законом № 1402-VIII (не пізніше 30 днів), після отримання відповідного подання ВРП. Тобто позивачка не оскаржує акти чи дії Президента України, за наслідками яких настає певна подія чи утворюється певний документ, з настанням / утворення якої / якого можна було б безсумнівно стверджувати, що почався відлік порушеного права чи інтересу. Велика Палата у власних постановах неодноразово висновувала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень потрібно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає у неухваленні рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно потрібними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були вчинені чи були вчинені з порушенням розумних строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість, підстави та межі бездіяльності, а також її шкідливість для прав та інтересів особи. У справі, що розглядається, автор апеляційної скарги звертає увагу Великої Палати та намагається переконати її у тому, що позивачка пропустила строк звернення до суду, позаяк хоча вона знала, що сподіваний нею указ не був виданий навіть після спливу встановленого строку, до суду за захистом свого порушеного права звернулася лишень після спливу чотирьох місяців (після того, як їй стало відомо). Вторує, що гарантоване Конституцією та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод право на звернення до суду не є абсолютним і нехтування своїми правами в частині недотримання строків звернення до суду не може вважатися обмеженням доступу до суду, а також що дотримання строків звернення до суду має на меті забезпечити юридичну визначеність у певних правовідносинах і суб`єкти цих правовідносин вправі очікувати дотримання визначених правил і настання наслідків за їх недотримання.

22. Отож якщо дивитися на спірні правовідносини крізь призму цих принципів (юридичної визначеності та правомірних сподівань), можна побачити, що після того як ВРП ухвалила рішення внести Президентові України подання про призначення позивачки на посаду судді, у неї (позивачки) виникли правомірні сподівання на те, що ВРП направить таке подання до глави держави, а той своєю чергою виконає покладені на нього законом дії - видасть указ про призначення судді не пізніше 30 днів з дня отримання такого подання. Ці законодавчі приписи чітко і ясно давали розуміння того, хто саме (який суб`єкт правозастосування), стосовного кого, на якій підставі і в межах якого строку мають бути вчинені певні позитивні, правовстановлюючі дії. Ці приписи не містять застережень стосовно того, як належить чинити, коли глава держави допускає затримки у призначенні суддів або виникають іншого роду, як пропонує Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія), «глухі кути» в таких призначеннях судді. Видається зрозумілим і незаперечним, що після закінчення строку, визначеного законом для видання главою держави указу, у нього (Президента України) не зникає веління права (вимога) щодо видання такого акта. Ця встановлена законом «ноша» зникає (закінчується) або після видання відповідного указу, або відмови кандидата бути призначеним на посаду судді, або настання інших юридично значимих факторів. Рівномірно в особи, стосовно якої має бути виданий указ, виникають законні очікування (сподівання), що навіть після закінчення визначеного законом строку суб`єкт видання указу вчинить активні дії та виконає покладний на нього законом припис видати указ на підставі відповідного подання ВРП. Тобто протиправна бездіяльність не закінчується після спливу законодавчо визначеного строку, а продовжує тривати доти, допоки не будуть встановлені обставини, які дозволять визначити, чи були дотриманні приписи закону в точному його розумінні. Якщо вона (бездіяльність) триває і порушує права певної особи, то така особа, якщо вважає за можливе отримати судовий захист проти них, вправі звернутися до суду. Безумовно, для того, щоб визнати подібну до обставин цієї справи протиправну бездіяльність такого органу державної влади в одній особі, як Президент України, теж мають застосовуватися строки звернення до суду (строки оскарження), але відлік цього строку має вестися від того, коли особа знала або повинна була знати про порушення свого права, інтересів чи свободи. У ситуації, коли кандидат на посаду судді правомірно сподівається, що Президент України видасть указ про призначення його на посаду судді у встановлені законом строки, а Президент України має таку можливість видати його, зокрема, будь-якої години після спливу встановленого строку на його видання і таким чином виправдати сподівання кандидата, але не видає і «тримає в незнанні», не можна визнавати датою, причиною чи подією, з якої має вестися строк на судове оскарження протиправної бездіяльності Президента України в описаних спірних правовідносинах.

23. За обставинами цієї справи позивачка не втрачала інтересу до питання невидання указу та вчиняла активні дії, що виразилися у направленні листів як до Президента України - суб`єкта видання указу, так і до ВРП - основного суб`єкта у формуванні суддівського корпусу. І звернення до суду (08 жовтня 2021 року) тільки підтверджує, що позивачка добросовісно користувалися своїми правами щодо обізнаності про завершення ініційованого нею наміру стати суддею. У зв`язку із цим Велика Палата ще раз наголошує, що дотримання строків звернення до суду є важливою умовою, яка невід`ємно пов`язана з реалізацією права на доступ до суду. Проте у випадку, коли предметом судового контролю є протиправна бездіяльність, яка виражена у формі невчинення (ігнорування) обов`язкових до виконання дій, як-от видання указу про призначення судді на підставі відповідного подання ВРП, то така бездіяльність може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває. Не без того, що суд має перевірити, чи не є звернення до суду за спливом дуже тривалого строку (до прикладу, понад 10 років) зловживанням свого права, адже особа, яка вважає, що її права порушуються, має не втрачати інтерес до порушеного нею питання та з розумним інтервалом часу сама цікавитися станом справ. Але для таких суджень мають бути підстави. У цій справі їх нема.

24. За правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

25. Під час апеляційного перегляду Велика Палата не знайшла підстав для того, щоб не погодитися з висновком суду першої інстанції про відповідність спірного рішення критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України.

26. За змістом частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. На дотримання цих правил суд першої інстанції повно та всебічно встановив обставини справи, дослідив докази у справі та, належним чином умотивувавши своє рішення, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

27. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

28. Велика Палата визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права та немає причин для втручання в нього. Твердження апеляційної скарги не містять підстав чи суджень, що зобов`язували б поглянути на спірні відносини по-іншому й визнати їх достатніми для втручання в судове рішення. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню. Отже, апеляційну скаргу Президента України Зеленського Володимира Олександровича слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 грудня 2024 року - без змін. Керуючись статями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА: Апеляційну скаргу Президента України Зеленського Володимира Олександровича залишити без задоволення. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 грудня 2024 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточноюй оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач М. І. Гриців Судді: О. О. Банасько С. Ю. Мартєв О. Л. Булейко С. О. Погрібний Ю. Л. Власов О. В. Ступак І. А. Воробйова І. В. Ткач О. А. Губська О. С. Ткачук Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич В. В. Король Є. А. Усенко О. В. Кривенда Н. В. Шевцова М. В. Мазур