Ухвала КАС ВС № 990/373/24

УХВАЛА 12 грудня 2024 року м. Київ справа №990/373/24 адміністративне провадження № П/990/373/24 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Шишова О. О., суддів: Бившевої Л.І., Желтобрюх І. Л., Олендера І. Я., Яковенка М. М., розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними та нечинними указів Президента України, установив: ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, у якій просить визнати протиправним та нечинним указ Президента України №740/2024 від 28.10.2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» та указ Президента України №64/2022 від 24.02.2022 «Про введення воєнного стану в Україні» в частині їх застосування на території: Львівської, Закарпатської, Івано-Франківської, Чернівецької, Тернопільської, Хмельницької областей. За наслідками перевірки встановлено, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на таке. За приписами пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України до повноважень Президента України віднесено, зокрема прийняття відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України. Частиною третьою статті 106 Конституції України встановлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України. Відповідно до пункту 31 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. Указ Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» затверджений Законом України від 24.02.2022 №2102-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» (далі - Закон №2102-IX). Указ Президента України 28.10.2024 №740/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» затверджено Законом України №4024-IX від 29.10.2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» (далі - Закон №4024-IX), який набрав чинності з моменту його опублікування, а саме з 07.11.2024. Позовні вимоги ОСОБА_1 сформульовано як вимоги про визнання протиправним та нечинним указу Президента України №740/2024 від 28.10.2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» та указу Президента України №64/2022 від 24.02.2022 «Про введення воєнного стану в Україні» в частині їх застосування на територіях: Львівської, Закарпатської, Івано-Франківської, Чернівецької, Тернопільської, Хмельницької областей, але, з огляду на зміст позовних вимог та їх підстави (обґрунтування), цей позов фактично стосується конституційності саме Закону №4024-IX та Закону №2102-IX, без ухвалення яких згадані укази не набрали би юридичної сили як акти законодавства. При цьому слід сказати, що правовий акт (як рішення суб`єкта владних повноважень) є результатом низки процедурних нормативно визначених дій щодо його ухвалення, оскарження яких на предмет їх правомірності не може бути окремим (самостійним) без оскарження самого акта. Відтак позовні вимоги ОСОБА_1 щодо оскаржуваних у цій справі указів Президента України 28.10.2024 №740/2024 та від 24.02.2022 №64/2022 за своєю правовою сутністю є також вимогами щодо Законів №4024-IX та №2102-IX. Такі висновки не суперечать принципу jura novit curia («суд знає закони»), сутність якого полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилань сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (da mihi factum, dabo tibi jus), та ґрунтуються на змісті позовних вимог ОСОБА_1 та зазначених підставах позову. Водночас за принципом поділу державної влади в Україні, закріпленим у статті 6 Основного Закону, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. За змістом статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент Ї Верховна Рада України, до повноважень якої згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону належить прийняття законів. У Рішенні Конституційного Суду України від 03.12.1998 №17-рп/98 наголошено, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України. Згідно зі статтею 147 Основного Закону питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України. Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України так і визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13.07.2017 №2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону). У Рішенні від 27.03.2002 №7-рп/2002 Конституційний Суд України, ґрунтуючись на положеннях статей 85, 91 Конституції України, вказав, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти, які є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. При цьому до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. Разом з тим такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності. Водночас відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа Ї це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір Ї це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 266 КАС, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Крім того, згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду. Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №9901/275/19 (провадження №11-536заі19), від 08.04.2020 у справі №9901/40/20 (провадження №11-75заі20), від 30.09.2020 у справі №9901/95/20 (провадження №11-270заі20), від 14.04.2021 у справі №800/400/16 (провадження №11-46заі21), від 25.04.2024 у справі №990/40/24 (провадження №11-39заі24) та в ухвалах Верховного Суду від 14.02.2024 у справі №990/40/24 та від 24.10.2024 у справі №990/340/24, від 19.11.2024 у справі № 990/357/24. Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, враховуючи зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Верховний Суд дійшов висновку, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Керуючись статтями 22, 170, 248, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, Ї ухвалив: Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними та нечинними указів Президента України. Роз`яснити позивачеві, що розгляд справ про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України. Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її постановлення та набирає законної сили після закінчення строку на апеляційне оскарження або після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Суддя-доповідач О. О. Шишов Судді: Л. І. Бившева І. Я. Олендер І. Л. Желтобрюх М. М. Яковенко