Ухвала КАС ВС № 990/61/23

УХВАЛА 11 квітня 2023 року м.Київ справа №990/61/23 адміністративне провадження № П/990/61/23 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Данилевич Н.А., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними дій Президента України Зеленського Володимира Олександровича та зобов`язання вчинити дії, У С Т А Н О В И В: 10 квітня 2023 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява адвоката Кулачка Тараса Миколайовича ( далі - Кулачок Т.М., представник позивача) - представника позивача Трояка Тараса Володимировича ( далі - Трояк Т.В., позивач) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича ( далі - Президент України Зеленський В.О., відповідач), в якому представник позивача просить: - визнати протиправними дії Президента України Зеленського В.О. щодо неналежного розгляду петиції від 15.12.2022 на сайті Президента з вимогою «ветувати Закон №8271 щодо посилення покарання військовослужбовців»; - зобов`язати Президента України Зеленського В.О. розглянути петицію від 15.12.2022 на сайті Президента з вимогою «ветувати Закон №8271 щодо посилення покарання військовослужбовців» відповідно до вимог Закону України від 02 жовтня 1996 року « Про звернення громадян» № 393/93-ВР ( далі - Закон № 393/936 - ВР); - стягнути на користь ОСОБА_1 з Президента України Зеленського В.О. за рахунок бюджетних асигнувань сплачений судовий збір у розмірі 1073,60 грн. Вирішуючи питання щодо можливості відкриття провадження у справі за цим позовом, Суд виходить з такого. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства. Положеннями пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. За приписами статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Частиною 5 статті 125 Конституції України закріплено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди. Частина 1 статті 2 КАС України встановлює, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС України). Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС). Пунктом 8 частини 1 статті 4 КАС України передбачено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Отже, підставою для звернення до суду із позовом є порушення прав, свобод та інтересів позивача рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. У свою чергу, законодавством визначено вичерпний перелік форм захисту прав позивачем. Верховний Суд зазначає, що право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі вправі ініціювати їх вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу та самі по собі не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6, 13 Конвенції про захист прав особи і основоположних свобод (далі - Конвенція). Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", п. 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України"). Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № П/800/526/17, від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 20 березня 2019 року у справі №808/3230/17. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таке порушення має бути реальним, конкретизованим у відповідних законах України та стосуватися індивідуально вираженого права або інтересу особи, яка звертається за його захистом. Звертаючись до суду з позовом про захист права, особа має належним чином обґрунтувати, яке саме право, гарантоване на законодавчому рівні, порушене, та в яких конкретно діях чи бездіяльності вона вбачає таке порушення. Як вбачається з матеріалів позовної заяви, на обґрунтування підстав звернення до суду з позовом представник позивача зазначає, що за наслідком розгляду електронної петиції ОСОБА_2 (автор петиції) № 22/173526-еп з вимогою «ветувати Закон №8271 щодо посилення покарання військовослужбовців» Президентом України надано необґрунтовану та однобічну відповідь, оскільки при її розгляді не взято до уваги обґрунтування заявників, а враховано вимоги опонентів. Також зауважує, що таку відповідь надано Президентом України невчасно, так як її наданню передувало підписання Закону № 8271, вимоги щодо ветування якого було завлено у петиції. Зазначає, що оскаржуваними діями відповідач порушив публічний інтерес позивача на звернення до Президента України, його розгляд звернення та отримання обґрунтованої відповіді за результатами такого розгляду. За наслідком аналізу змісту адміністративного позову Суд зазначає, що представником позивача не надано жодних пояснень щодо того, яким чином відповідь Президента України на електронну петицію ОСОБА_2 (автор петиції) № 22/173526-еп порушує права позивача - ОСОБА_1 . Доводи щодо необґрунтованості та однобічності наданої відповіді фактично зводяться до незгоди позивача з підписанням Президентом України Закону № 8271 та не застосуванням до нього право вето, передбаченого Конституцією України. Суд зазначає, що особливості провадження у справах щодо оскарження, серед іншого, актів, дій чи бездіяльності Президента України визначені статтею 266 КАС України. За принципом поділу державної влади в України, закріпленому в статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Згідно з частиною 1 статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України, статтею 94 якої передбачено таке. Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п`ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов`язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом. Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Пунктами 29 та 30 частини першої статті 106 Конституції України встановлюються повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України. Наведені приписи Конституції України надають Президенту як главі держави дискреційне (самостійне) право на вирішення кола питань в межах закону. Тобто дискреційні повноваження дають можливість на власний розсуд (без узгодження) визначати зміст рішення або вибрати один з кількох варіантів рішення. У рішенні Конституційного Суду України від 11 березня 2003 року №6-рп/2003 у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України) зазначено про те, що Президент України здійснює право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України закону після одержання його для підписання на відповідній стадії законодавчого процесу. Це є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі. Підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України - виключне конституційне право Президента України. Отже, діяння Президента України, пов`язані з підписанням закону після його схвалення, оприлюдненням чи поверненням на реалізацію права вето щодо прийнятого Верховною Радою України закону, не відносяться до управлінських, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. Таку правову позицію висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема у постановах від 05 лютого 2019 року в справі №9901/638/18 та від 01 липня 2020 року в справі №9901/76/20. Саме лише абстрактне посилання на порушення публічного інтересу позивача щодо звернення до Президента України та отримання обґрунтованої відповіді за результатами його розгляду, жодним чином не засвідчує наявність реального порушення законних прав та інтересів позивача з боку Президента України Зеленського В.О. Як наслідок, Суд зазначає, що аргументи, наведені представником позивача, не пояснюють того, у чому полягає (у чому проявляється) протиправність дій чи бездіяльності відповідача стосовно ОСОБА_1 , а також є незрозумілим характер правовідносин, які пов`язують Президента України безпосередньо з позивачем. В окресленій представником позивача ситуації видається очевидним, що публічно-правовий спір безпосередньо між позивачем і Президентом України Зеленським В.А. (як суб`єктом владних повноважень) відсутній, а отже і відсутнє право на його захист (зокрема й у той спосіб, який просить позивач). Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. З огляду на викладене, Суд дійшов висновку, що підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом немає, відтак у відкритті провадження у справі слід відмовити. Частиною 6 зазначеної статті передбачено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. Однак Суд зазначає, що оскільки між сторонами не виникло не лише публічно-правового, а й будь-якого іншого спору, і його розгляд перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачу до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає. Такий правовий висновок також викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 травня 2022 року у справі № 990/16/22. Керуючись ст. 22, 170, 248, 266 КАС України, УХВАЛИВ: Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними дій Президента України Зеленського Володимира Олександровича та зобов`язання вчинити дії. Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення. Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Суддя Н.А.Данилевич