Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 320/9952/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/9952/20 Суддя (судді) першої інстанції: Балаклицький А. І. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 17 серпня 2023 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді Оксененка О.М., суддів: Вівдиченко Т.Р., Мельничука В.П., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року у справі за адміністративним позовом Обухівської районної ради Київської області до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, - В С Т А Н О В И В : Обухівська районна рада Київської області звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Обухівської районної ради Київської області, в якому просила: визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби за результатами моніторингу закупівлі UA-2020-05-18-003022-а ДК 021-2015 (СРV) 79710000-4 - Охоронні послуги (Послуги охорони адміністративної будівлі Обухівської районної ради Київської області з прилеглою територією та об`єктів на ній), 360000 UAН, 79710000-4, ДК021, 1, послуга. Позов обґрунтовано тим, що висновки відповідача щодо виявлених під час моніторингу закупівель порушень у сфері публічних закупівель є необґрунтованими, безпідставними та такими, що суперечать вимогам чинного законодавства, тому складений на підставі здійснення такого моніторингу висновок є незаконним та таким, що підлягає скасуванню. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року позовні вимоги - задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Північного офісу Держаудитслужби за результатами моніторингу закупівлі UA-2020-05-18-003022-а ДК 021-2015 (СРV) 79710000-4 - Охоронні послуги (Послуги охорони адміністративної будівлі Обухівської районної ради Київської області з прилеглою територією та об`єктів на ній), 360000 UAН, 79710000-4, ДК021, 1, послуга. В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що у складі пропозиції переможця відсутні документи на обладнання, яке зазначено в довідці від 01.06.2020 №3, чим не дотримано пункт 17 тендерної документації Замовника. На думку апелянта, у складі пропозиції переможця відсутня сканована копія тендерної пропозиції за результатами електронного аукціону, чим не дотримано пункт 13 тендерної пропозиції. Як вказує скаржник, судом першої інстанції не було дотримано практики Верховного Суду, та не звернуто увагу на те, що у разі недотримання вимог Закону України «Про публічні закупівлі» відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір про закупівлю не було б укладено. Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження. Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку. Як вбачається з матеріалів справи, 18.05.2020 позивачем було оголошено закупівлю по ДК 021-2015 (CPV) 79710000-4 - Охоронні послуги (Послуги охорони адміністративної будівлі Обухівської районної ради Київської області з прилеглою територією та об`єктів на ній), яке було розміщено на електронному майданчику «Держзакупівлі онлайн». За результатами розгляду пропозицій, переможцем визначено Товариство з обмеженою відповідальністю «ТС ГРУП ЛТД», та у подальшому 02.07.2020 з переможцем було укладено договір. Разом з тим, 04.09.2020 відповідачем розпочато моніторинг закупівлі по ДК 021-2015 (CPV) 79710000-4 - Охоронні послуги (Послуги охорони адміністративної будівлі Обухівської районної ради Київської області з прилеглою територією та об`єктів на ній). У свою чергу, 11.09.2020 позивачем через електронну систему закупівель були оприлюднені довідки, надані переможцем торгів до підписання договору. Втім, 16 вересня 2020 року на електронному майданчику «Держзакупівлі онлайн» відповідачем оприлюднено повідомлення про «Висновки», де перелічено порушення, яких на думку відповідача, припустились замовник та переможець процедури закупівлі. Не погоджуючись з вказаним висновком відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки відповідачем не подано суду будь-яких належних та допустимих доказів на підтвердження того, що вказані у спірному висновку порушення свідчать про порушення основних принципів здійснення державних закупівель, визначених Законом України «Про публічні закупівлі», тому висновок Північного офісу Держаудитслужби за результатами моніторингу закупівлі UA-2020-05-18-003022-а ДК 021-2015 (СРV) 79710000-4 - Охоронні послуги (Послуги охорони адміністративної будівлі Обухівської районної ради Київської області з прилеглою територією та об`єктів на ній), 360000 UAН, 79710000-4, ДК021, 1, послуга, є протиправним та підлягає скасуванню. Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад врегульовані спеціальним Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Пунктом 11 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. Статтею 3 Закону № 922-VIII передбачено, що закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об`єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням. У силу вимог статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником на веб-порталі Уповноваженого органу для загального доступу. Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників. Системний аналіз вищевикладених приписів надає підстави вважати, що спеціальним законодавством у галузі публічних закупівель регламентовано чітку та послідовну процедуру проведення торгів. Дана процедура, зокрема, передбачає необхідність визначення замовником переліку тендерної документації, що повинна бути подана учасниками торгів, та перевірку тендерних пропозицій на відповідність вимогам тендерної документації. При цьому, порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентовано статтею 7-1 Закону України «Про публічну закупівлі», згідно з частиною першою якого моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання. Частиною другою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Згідно з приписами статті 5 вказаного Закону контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю. У свою чергу, Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43) визначено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення №43 реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки закупівель, моніторингу закупівель. Згідно з пунктом 7 Положення №43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи. Відтак, Держаудитслужба у даному випадку наділена повноваженнями щодо здійснення моніторингу публічних закупівель у порядку, визначеному Законом України «Про публічні закупівлі». За змістом положень частини шостої статті 8 Закону №922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання. Як свідчать матеріали справи, за результатами проведення моніторингу процедури закупівлю по ДК 021-2015 (CPV) 79710000-4 - Охоронні послуги (Послуги охорони адміністративної будівлі Обухівської районної ради Київської області з прилеглою територією та об`єктів на ній), яка була проведена Обухівською районною радою Київської області, уповноваженими особами Північного офісу Держаудитслужби встановлено порушення вимог Закону України «Про публічні закупівлі», які відображено у Висновку про результати моніторингу процедури закупівлі. Відповідно до змісту вказаного висновку встановлено, що у річному плані закупівель, в порушення вимог пункту 1 частини другої статті 4 Закону №922-VIII річний план закупівель UA-P-2020-05-18-004557-C не міститься інформації про місцезнаходження Замовника. Разом з тим, як вірно відзначено судом першої інстанції, ні форма електронних документів, ні інструкція, яка розміщена на електронному майданчику «Держзакупівлі онлайн», що розроблені відповідно до статті 4 Закону України «Про публічні закупівлі», не містять поля для заповнення «місцезнаходження Замовника». При цьому, у річному плані закупівель, оприлюдненому в електронній системі, про що не заперечує відповідач, міститься посилання на ідентифікатор закупівлі, де вказана інформація про місцезнаходження Обухівської районної ради - 08700, Україна, Київська область, м. Обухів, вул. Малишка,

10. Також, під час проведення моніторингу встановлено, що тендерна документація складена не у відповідності із вимогами Закону №922-VIII, оскільки оголошення про проведення відкритих торгів оприлюднено Замовником 18 травня 2020 року, чим порушено вимоги статті 22 Закону №922-VIIІ. Так, стаття 22 Закону №922-VIII, яка визначає вимоги до тендерної документації, не містить критеріїв щодо моменту оприлюднення оголошення про проведення відкритих торгів. З матеріалів справи вбачається, що відповідно до даних, оприлюднених в електронній системі закупівель, замовником оголошення про проведення відкритих торгів по ДК 021-2015 (CPV) 79710000-4 - Охоронні послуги (Послуги охорони адміністративної будівлі Обухівської районної ради Київської області з прилеглою територією та об`єктів на ній) оприлюднювалось тричі: - 13 січня 2020 року - торги не відбулись у зв`язку з відхиленням усіх пропозицій, дата відміни торгів -17 квітня 2020 року; - 28 квітня 2020 року - торги не відбулись у зв`язку з тим, що було подано заявки менше двох учасників, дата відміни торгів 15 травня; - 18 травня 2020 року - торги відбулись, за результатами яких укладено діючий договір із ТОВ «ТС ГРУП ЛТД». Вказані обставини свідчать про помилковість висновків відповідача щодо невідповідності тендерної документації у цій частині. Крім того, відповідачем під час проведення моніторингу закупівлі встановлено, що в складі пропозиції переможця відсутні документи на обладнання, яке зазначене в довідці від 01.06.2020 №3. Як свідчать матеріали справи, у відповідності до довідки від 01.06.2020 №3 обладнання належить учаснику на праві власності, а не на правах володіння, користування чи розпорядження, відтак вимога щодо надання додаткових документів є протиправною. При цьому, пункт 11 додатку 3 тендерної документації, оприлюдненої замовником, стосується виключно майна, яке не належить учаснику на праві власності. З огляду на те, що переможцем процедури закупівлі було підтверджено право власності на обладнання, додаткових документів від нього не вимагалось. До того, згідно оскаржуваного висновку за результатами проведеного моніторингу встановлено, що в складі пропозиції переможця відсутні документи, які підтверджують виконання аналогічних договорів. Однак, як вбачається з матеріалів справи, у складі пропозиції Переможця були наявні відгуки-рекомендації та укладені діючі договори про надання аналогічних послуг. Так, в складі тендерної пропозиції переможця оприлюднено файли: (Дог. Богомольца.pdf завантажено в ЦБД Prozorro: 02.06.2020 11:09, версія документу від: 02.06.2020 11:09 Розкрито: 03.06.2020 14:52) та Договір інвестбудгаличина.pdf, завантажено в ЦБД Prozorro: 02.06.2020 11:09 версія документу від: 02.06.2020 11:09 Розкрито: 03.06.2020 14:52). Крім того, відповідач дійшов до висновку, що переможцем процедури закупівлі у строк, що не перевищує десяти днів з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, не надано замовнику документи, шляхом їх оприлюднення в електронній системі закупівель, які підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 2, 3, 5, 6, 8, 12 і 13 частини першої та частиною другою статті 17 Закону №922-VIII. Відповідно до пункту 14 Інструкції з підготовки тендерної документації, переможець процедури закупівлі особисто протягом 5 календарних днів з дати оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель повідомлення про намір укласти договір, надає замовнику документи, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 2, 3, 5, 6 і 8 частини першої статті 17 Закону. Так, у відповідності до вказаної Інструкції, переможець особисто надав необхідні довідки, які були долучені до пояснень позивача на адресу відповідача, а також викладені позивачем, шляхом опублікування сканованих документів після початку проведення моніторингу закупівель і до прийняття оскаржуваного висновку. Щодо ціни, за якою було укладено договір, то договір оприлюднено і ціна договору відповідала остаточній тендерній пропозиції переможця. Таким чином, доводи відповідача, покладені та відображені в основі оскаржуваного висновку, не знайшли свого документального підтвердження, а виявлені порушення за результатами моніторингу закупівлі UA-2020-05-18-003022-а, не можуть бути прийняті судом до уваги, як свідчення допущення позивачем порушень вимог Закону України «Про публічні закупівлі» при проведенні закупівлі. Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що у висновку міститься зобов`язання усунути порушення законодавства у сфері публічних закупівель, а саме: розірвати заключений договір, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку, оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення. Разом з тим, застосування наведеного у спірному висновку заходу реагування у вигляді зобов`язання розірвати укладений договір, є виключним заходом, обрання якого є можливим лише у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційним діям і зловживанням. У свою чергу, статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Проте, ні вказаним Законом, ні іншим нормативно-правовим актом безпосередньо не встановлено право органів фінансового контролю вимагати розірвання договорів. Відтак, відповідач як суб`єкт владних повноважень при прийнятті рішення щодо зобов`язання Замовника припинити (розірвати) договір, укладений за результатом процедури закупівлі, повинен керуватися принципом пропорційності та враховувати співмірність між виявленим порушенням замовником торгів та засобам його усунення, що визначений суб`єктом владних повноважень. Дотримання принципу співмірності є гарантом захисту суб`єктів права у сфері публічних відносин та застосування найменш обтяжливих засобів до них з боку держави. Крім того, відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України, зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим. При цьому, у даному випадку взагалі не йде мова про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою про розірвання укладеного за результатами публічної закупівлі договору, а тому, за висновками суду, зобов`язання відповідача щодо усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель у даному випадку є непропорційним, оскільки вимога розірвати договір з переможцем публічної закупівлі, може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб`єктів - сторін договору. У свою чергу, відповідачем не подано суду будь-яких належних та допустимих доказів на підтвердження того, що вказані у спірному Висновку порушення свідчать про порушення основних принципів здійснення державних закупівель, визначених Законом №922-VIII. Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що висновок Північного офісу Держаудитслужби за результатами моніторингу закупівлі UA-2020-05-18-003022-а ДК 021-2015 (СРV) 79710000-4 - Охоронні послуги (Послуги охорони адміністративної будівлі Обухівської районної ради Київської області з прилеглою територією та об`єктів на ній), 360000 UAН, 79710000-4, ДК021, 1, послуга, є протиправним та підлягає скасуванню. Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі. Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні. За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи. Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 частини п`ятої ст. 328 КАС України. Головуючий суддя О.М. Оксененко Судді Т.Р. Вівдиченко В.П. Мельничук