Ухвала Велика Палата ВС № 640/28113/20

УХВАЛА 13 липня 2023 року м. Київ Справа № 640/28113/20 Провадження № 11-99апп23 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Гриціва М. І., суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А. перевірила наявність підстав для прийняття до розгляду справи за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), Міністерства оборони України (далі - Міноборони України), Державної казначейської служби України (далі - ДКСУ) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення компенсації, і ВСТАНОВИЛА: У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила: - визнати протиправною бездіяльність КМУ, Міноборони України щодо нормативного врегулювання використання майна, що належить їй на праві приватної власності, як фортифікаційної споруди, Збройними Силами України (далі - ЗС України); - зобов`язати КМУ, Міноборони України розробити та видати нормативно-правові акти, якими врегулювати порядок використання майна цивільних осіб підрозділами ЗС України в ході проведення антитерористичної операції без введення воєнного або надзвичайного стану; - встановити, що КМУ, Міноборони України протиправною бездіяльністю в сфері нормативного регулювання використання приватного майна на потреби ЗС України порушили права ОСОБА_1 на користування своїм майном: квартирою АДРЕСА_1 , способом використання цієї квартири підрозділами ЗС України без законних підстав; - стягнути з Міноборони України компенсацію за порушення права ОСОБА_1 на користування своїм майном: квартирою АДРЕСА_1 у вигляді відшкодування матеріальної шкоди в розмірі 385 000 грн та моральної шкоди в розмірі 100 000 грн. Вимоги позову мотивувала тим, що є власником квартири АДРЕСА_1 , яка належить на праві приватної спільної власності в рівних частках ОСОБА_1 та її чоловікові ОСОБА_2 . ОСОБА_2 помер ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_1 є спадкоємцем першої черги за законом як його дружина. Згідно з актом технічного обстеження стану квартири від 25 листопада 2015 року, що складений Комісією у складі посадових осіб Мар`їнської міської ради та її виконавчого комітету, зазначена квартира постраждала під час артобстрілів у період з січня по листопад 2015 року; комісією зафіксовано осколочні пошкодження стін, стелі квартири, а також розбиття пластикових вікон, вхідних металевих дверей та дерев`яних міжкімнатних дверей, металевих воріт гаражу. Згідно з інформацією, наведеною у довідці-підтвердженні від 27 січня 2016 року, виданої керівником військово-цивільної адміністрації міста Мар`їнки, позивач та її чоловік під час проведення Антитерористичної операції (далі - АТО) втратили можливість проживати у квартирі АДРЕСА_1 у період з 11 липня 2014 року, але продовжували контролювати цілісність своєї нерухомості та майна. У період з 08 червня 2015 року та дотепер таку можливість було повністю втрачено з причини дислокації військових частин ЗС України на АДРЕСА_1 та заселення військових у приватні будівлі. Громадянин ОСОБА_2 та інші члени його сім`ї дійсно є потерпілими під час проведення АТО і повністю втратили нерухомість і майно, яке знаходилося в ній. Згідно з інформацією акта № 28 від 27 лютого 2020 року, складеному Комісією, утвореною розпорядженням керівника військово-цивільної адміністрації міста Мар`їнка та села Побєда, під час обстеження квартири АДРЕСА_1 , яка була пошкоджена внаслідок проведення бойових дій в січні 2015 року, виявлено її пошкодження через артобстріли, зокрема, пошкоджені несучі конструкції, відсутні двері, вікна. Квартира непридатна для проживання. Потребує проведення відновлювальних робіт. За довідкою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи від 07 вересня 2017 року, виданої органом соціального захисту населення ОСОБА_1 , остання перемістилася для проживання/перебування за адресою: АДРЕСА_2 . За інформацією, викладеною у листі військової частини НОМЕР_1 від 09 вересня 2016 року №313/шу/2/7532, відомості про дислокацію військовослужбовців ЗС України у місті Мар`їнка в період з серпня 2014 року по серпень 2016 року становлять державну таємницю. За змістом листа Штабу антитерористичного центру при Службі безпеки України від 26 грудня 2016 року №33/2/2-К-1656, місто Мар`їнка Донецької області включено до переліку населених пунктів, на території яких проводиться АТО, і загалом знаходиться на лінії зіткнення. Інформація про факти примусового відчуження військовослужбовцями ЗС України приватного житла позивача відсутня. Водночас, за даним фактом СВ Мар`їнського РВ ГУ МВС України у Донецькій області проводяться слідчі дії у рамках кримінального провадження №12015050690001165 від 13 липня 2015 року. У зв`язку з неможливістю користуватись своєю квартирою та втратою частини речей, які в ній знаходились, що пов`язано з проведенням АТО та здійсненням заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, що здійснюються шляхом проведення операції Об`єднаних сил (далі - ООС), а також відсутністю нормативно-правових актів, якими було б врегульовано порядок використання майна цивільних осіб підрозділами ЗС України в ході проведення антитерористичної операції без введення воєнного або надзвичайного стану, позивачка звернулась з цим адміністративним позовом до суду. При цьому позивачка послалася на положення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 13 липня 2022 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року, позов задовольнив частково. З огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стосовно обов`язку держави виконати свої позитивні зобов`язання з прийняття правового акту для врегулювання правовідносин, що виникли у справі, суд першої інстанції визнав протиправною бездіяльність КМУ щодо невчинення дій з ухвалення нормативно-правового акту про використання майна, що належить на праві приватної власності ОСОБА_1 ЗС України під час проведення АТО, ООС, а також зобов`язав КМУ вчинити необхідні та достатні дії для ухвалення нормативно-правового акту, яким врегулювати порядок використання майна цивільних осіб ЗС України під час проведення АТО, ООС без введення воєнного або надзвичайного стану. У задоволенні позовних вимог до Міноборони України суд першої інстанції відмовив з огляду на брак правового регулювання спірних відносин та на наявність компетенції Уряду України вчинити відповідні дії з ухвалення правового акта. У задоволенні позовних вимог про стягнення з Міноборони України компенсації за порушення права ОСОБА_1 на користування своїм майном відмовив, бо позивачка не надала до суду доказів заподіяння шкоди та понесення її саме у вказаному розмірі. Рішення мотивував тим, що зайняття та використання ЗС України квартири ОСОБА_1 є втручанням у право останньої мирно володіти своїм майном, що відбулось без законних підстав, оскільки законодавство України таких не містить. Відсутність правового регулювання стосовно питання використання військовослужбовцями ЗС України житла цивільних осіб під час проведення АТО та/чи ООС, а також відсутність компенсаційних механізмів у разі його використання, призводить до юридичної невизначеності позивача стосовно свого майна зокрема, у питаннях правових підстав та строків використання житла, матеріального тягаря за утримання житла, який на позивача може бути покладено в майбутньому, можливості отримання компенсації, підстав її виплати та розміру.

3. КМУ та Міноборони України не погодилися з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і подали касаційні скарги, у яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять судові рішення скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. КМУ свою скаргу мотивував тим, що суди попередніх інстанцій ухвалили судові рішення на підставі неправильного застосуванням норм матеріального права та за відсутності правозастосовного висновку Верховного Суду з питань правильного використання у подібних правовідносинах норм статей 14, 15 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статті 12 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях», статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статті 13 Конвенції. Стверджує, що відповідно до приписів статей 14, 15 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статті 12 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях», з метою виконання заходів із забезпечення національної безпеки оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, військовослужбовці наділені правом входити (проникати) в жилі приміщення, що належать громадянам. Мета такого проникнення є законодавчо обумовленою і стосується захисту національної безпеки та оборони. Отже, навіть якщо допустити використання військовослужбовцями ЗС України квартири позивачки, то в такому випадку не може йти мова про протиправність їхніх дій чи відсутність законодавчих підстав для можливості використання житла цивільних осіб, оскільки таке житло використовується військовослужбовцями на законних підставах, під час виконання заходів із забезпечення життєво важливих інтересів суспільства і держави. Згадані норми права, а також правила статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» не містять приписів щодо обов`язку Уряду України розробити та подати на розгляд Парламенту України законопроєкт чи прийняти власний нормативно-правовий акт з питання використання військовослужбовцями ЗС України житла цивільних осіб під час проведення ООС чи АТО та про компенсацію за використання такого житла. Але суди попередніх інстанцій оскаржуваними рішеннями зобов`язали суб`єкта владних повноважень, яким є Уряд України, вчинити дії, обов`язковість вчинення яких не встановлена законом, що суперечить конституційному принципу поділу влади та положенням статті 19 Конституції України. Відповідач зазначив про помилкове застосування до спірних правовідносин положень статті 13 Конвенції, оскільки обраний судами спосіб захисту порушених прав позивача є втручанням у діяльність та дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень. КМУ звернув увагу на незастосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин положень статті 20 Бюджетного кодексу України, Закону України «Про Державний бюджет на 2020 рік», а також на те, що на реалізацію наведених нормативно-правових актів КМУ виніс постанову від 02 вересня 2020 року №767, якою затвердив Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації. Цим Порядком визначено механізм використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою «Грошова компенсація постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації». Уряд України вніс зміни до Порядку надання та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання, затвердженого постановою КМУ від 18 грудня 2013 року №947, яким встановлений механізм надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій і розміру грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації. На переконання відповідача, на час розгляду справи нормативно врегульовано порядок отримання коштів постраждалими, житлові будинки (квартири) яких зруйновано (або вони стали непридатними для проживання) внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, отже, державою запропоновано механізм, який здатен відновити порушене право власності особи на житло. Тому, на його думку, висновок судів попередніх інстанцій про відсутність законодавства, яке могло б врегулювати спірні правовідносини, є безпідставним. Міноборони України у своїй касаційній скарзі зазначило, що поставлене позивачем питання щодо правового врегулювання порядку використання майна цивільних ЗС України під час проведення АТО/ООС може бути вирішено лише шляхом внесення змін до чинного законодавства України. Відповідно до практики Верховного Суду юрисдикція судів не поширюється на спори, спрямовані на врегулювання питань підготовки та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроєктів у рамках законотворчого процесу, оскільки в такому разі орган державної влади не буде виконувати владні управлінські функції (правова позиція щодо непоширення юрисдикції судів на законотворчий процес викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11 листопада 2020 року у справі №9901/266/20, від 02 квітня 2019 року у справі №800/427/17, від 04 грудня 2018 року у справі №800/203/17, від 13 березня 2019 року у справі №9901/947/18). На думку Міноборони України, суди попередніх інстанцій під час розгляду справи не зважили на викладені у зазначених вище постановах Верховного Суду висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах і залишили поза увагою правила статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) про те, що об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а власне інтерес порушений суб`єктом владних повноважень. Адміністративний суд, встановивши обставини, що свідчать про очевидну відсутність порушення законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості) позивача, не має юрисдикції для розгляду справи і повинен відмовити у відкритті адміністративного провадження. Стверджує, що під час розгляду цієї справи суди не встановили, що позивачка звернулася з позовними вимогами, зокрема, до КМУ як до органу, що здійснює нормотворчу діяльність. Водночас, як вбачається з вимог позивачки, фактичною підставою для її звернення до суду є намір відшкодувати шкоду, завдану внаслідок артилерійських обстрілів її помешкання 15 січня 2015 року. Але при цьому вона не наводить доказів на спричинення цієї шкоди саме військовослужбовцями ЗС України шляхом зайняття її квартири та використовування як фортифікаційної споруди. Міноборони України послалося на визначеність законодавчих повноважень КМУ, серед яких, однак, нема повноважень та зобов`язань щодо розробки законопроєкту чи прийняття власних нормативно-правових актів відносно використання військовослужбовцями ЗС України під час проведення АТО/ООС приватного житла та про компенсацію за використання такого житла. Водночас зазначило, що для врегулювання відносин щодо відшкодування постраждалим особам шкоди, Уряд України вже видав постанову від 02 вересня 2020 року № 767, якою затвердив Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації (далі - Порядок №767). Вважає, що суди попередніх інстанцій не застосували до спірних правовідносин закон, який підлягав застосуванню, а саме: статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», якою передбачено відшкодування шкоди за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону із наступним стягненням такого відшкодування з осіб, які заподіяли цю шкоду, в порядку, передбаченому законом. На виконання наведених норм законодавства, як уже зазначалося, КМУ виніс постанову від 02 вересня 2020 року № 767 «Питання виплати грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації». Отже, на думку Міноборони України, питання щодо нормативного врегулювання порядку отримання коштів постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайних ситуацій воєнного характеру, вирішено, тому спірних правовідносин у справі не існує. За таких обставин суди мали відмовити позивачці у задоволенні позовних вимог з цих підстав. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - КАС ВС) ухвалами від 21 грудня 2022 року та 22 лютого 2023 року відкрив провадження у зазначеній справі, а ухвалою від 15 червня 2023 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України, оскільки справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Касаційний суд виходив з того, що предметом позовних вимог у цій справі є: бездіяльність КМУ, Міноборони України щодо відсутності нормативного врегулювання використання майна, що належить фізичній особі на праві приватної власності, як фортифікаційної споруди, ЗС України та зобов`язання розробити та видати нормативно-правові акти, якими врегулювати порядок використання майна цивільних осіб підрозділами ЗС України під час проведення антитерористичної операції без введення воєнного або надзвичайного стану; посягання на право позивачки на користування своїм майном: квартирою АДРЕСА_1 через використанням цієї квартири підрозділами ЗС України без законних підстав, які склалися у зв`язку з протиправною бездіяльністю КМУ, Міноборони України; стягнення з Міноборони України матеріальної компенсації за порушення права позивача на користування своїм майном: квартирою АДРЕСА_1 у розмірі 385 000 грн та моральної шкоди в сумі 100 000 грн. Підставами для звернення позивачки до суду стали факти, на думку останньої, зайняття та використання підрозділами ЗС України її нерухомої власності - квартири, без законних на це передумов, а також протиправна поведінка КМУ та Міноборони України, які через власну бездіяльність у сфері нормативного регулювання відносин із використання підрозділами ЗС України нерухомої власності громадян. Відсутність порядку компенсації за таке використання майна, належного їй на праві приватної власності, вважає чинниками, через які вона зазнала матеріальної та моральної шкоди. Наголошує, що фактично предметом спору у справі, яка розглядається, є заподіяння шкоди майновим інтересам позивачки в результаті використання належного їй на праві власності майна та відшкодування моральної шкоди. Обґрунтовуючи порушене право, за захистом якого позивачка звернулася до суду із цим позовом, вона посилалася на положення статті 1 Першого протоколу до Конвенції. При цьому суд зазначив, що подібні правовідносини, підстави позову, фактичні обставини та суть права та/або інтерес, за захистом якого звернулася позивачка, заявлені вимоги, характер спірних правовідносин, зміст та юридична природа обставин у справі, яка розглядається, виникли у справах адміністративної юрисдикції № 640/28111/20 та цивільної юрисдикції № 757/14424/20-ц, які на даний час перебувають на розгляді Верховного Суду. З цього КАС ВС висновує, що законодавець не затвердив механізму виплати компенсації за використання майна цивільних осіб ЗС України під час проведення АТО/ООС в означених у цих справах періодах, а також порядку визначення її розміру у всіх цих справах, тому постає питання щодо можливості застосування до таких правовідносин загальних норм, зокрема, норм статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Крім того, у цих справах існує необхідність формування висновку Великої Палати щодо повноважень суду за наявності позовних вимог до держави про компенсацію за мобілізоване (відчужене майно) замість цього присудити особі компенсацію за невиконання державою позитивного обов`язку у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції та відповідних рішень ЄСПЛ. Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати, якщо дійде до висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Повертаючись до наведеного в ухвалі касаційного суду від 15 червня 2023 року, обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, потрібно зазначити, що воно (обґрунтування) не містить підстав для прийняття до розгляду Великою Палатою справи 640/28113/20, оскільки на питання, означені як проблемні, Велика Палата дала свою відповідь і сформулювала правовий висновок, який містить на них відповіді в ухвалі від 23 грудня 2021 року у справі № 757/14424/20. Зокрема, Велика Палата в тій справі зазначила, щозгідно з усталеною практикою виключна правова проблема має, як правило, оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв. Кількісний відбиває той факт, що вона наявна не в одній якійсь конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з врахуванням правового питання щодо якого постає проблема невизначеності. З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються, як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. ЄСПЛ дотримання принципу правової визначеності пов`язує з забезпеченням єдності судової практики. Однак він не наполягає на її незмінності, оскільки неспроможність забезпечити динамічний та еволюційний підхід у тлумаченні може призвести до ризику створення перепон при проведенні реформ або запровадженні покращень. Разом з тим наявність глибоких та довгострокових розходжень в судовій практиці, неспроможність правової системи держави подолати їх все ж таки призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд. Далі було зазначено, що аналіз судової практики, здійснений на підставі інформації, що міститься у Єдиному державному реєстрі судових рішень, не виявив виключної правової проблеми із питання відшкодування шкоди, заподіяної майновим інтересам громадян в результаті мобілізації (примусового відчуження) належного їм на праві власності майна та відшкодування моральної шкоди з врахуванням кількісного та якісного вимірів, глибоких та довгострокових розходжень у відповідній судовій практиці. З огляду на це Велика Палата виснувала, що в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 01 грудня 2021 року відсутні посилання на кількісні й якісні показники, які б свідчили про те, що передача справи № 757/14424/20 до Великої Палати необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. В ухвалі КАС ВС про передачу справи № 640/28113/20 за позовом ОСОБА_1 до КМУ, Міноборони, ДКСУ про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення компенсації наведені для цього підстави, які мало чим за змістом, характером, обсягом і спрямованістю спірних правовідносин відрізняються від підстав для передачі на розгляд Великої Палати цивільної справи № 757/14424/20, щодо яких Велика Палата не побачила в них виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, позаяк не виявила в них кількісних і якісних критеріїв для такої передачі. У цій справі КАС ВС не сформулював правової проблеми, яка потребує залучення Велика Палата для її розв`язання, не обґрунтував її винятковість, зокрема, не описав кількісних чи якісних вимірів цієї правової проблеми. Мало того, щодо подібних підстав передачі справи на перегляд Великої Палати, в основі яких перебували схожі (спірні) правовідносини, Велика Палата раніше ухвалила судове рішення про неприйняття такої справи до її розгляду. Відповідно до частини шостої статті 347 КАС України, якщо Велика Палата дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що поставляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати. З огляду на викладене, керуючись статтями 346 і 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду УХВАЛИЛА: Справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України, Державної казначейської служби України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання винити певні дії, стягнення компенсації повернути відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач М. І. Гриців Судді: Ю. Л. Власов К. М. Пільков І. А. Воробйова О. Б. Прокопенко І. В. Григор`єва О. М. Ситнік Д. А. Гудима І. В. Ткач Л. Ю. Кишакевич О. С. Ткачук Л. М. Лобойко В. Ю. Уркевич С. Ю. Мартєв Є. А. Усенко