Ухвала КАС ВС № 640/21121/22

УХВАЛА 04 січня 2023 року м. Київ справа №640/21121/22 адміністративне провадження № П/990/173/22 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Жука А.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання відсутності компетенції на вчинення певних дій та заборони вчинити певні дії, - ВСТАНОВИВ: ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Вищої ради правосуддя, в якій просить: - визнати відсутність у Вищої ради правосуддя компетенції (повноважень) щодо розгляду матеріалів, які 04 листопада 2021 року були передані з Верховної Ради України до Вищої ради правосуддя - подання Вищої ради юстиції від 15 січня 2016 року № 5/0/12-16 та доданих до нього матеріалів, а також щодо прийняття на підставі таких матеріалів рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Дарницького районного суду міста Києва на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України; - заборонити Вищій раді правосуддя здійснювати розгляд матеріалів, які 04 листопада 2021 року були передані з Верховної Ради України до Вищої ради правосуддя - подання Вищої ради юстиції від 15 січня 2016 року № 5/0/12-16 та доданих до нього матеріалів, а також приймати на підставі таких матеріалів рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Дарницького районного суду міста Києва на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2022 року позовну заяву ОСОБА_1 передано на розгляд до Верховного Суду відповідно до пункту 2 частини першої статті 29 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України). 30 грудня 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 . Обґрунтовуючи позовну заяву, ОСОБА_1 зазначає, що у Вищої ради правосуддя як суб`єкта владних повноважень відсутня компетенція щодо розгляду відповідних матеріалів та прийняття рішення про його звільнення з посади судді Дарницького районного суду міста Києва. Позивач вказує на те, що повноваження Вищої ради правосуддя не можуть поширюватися на правовідносини, які вже завершилися, тобто якщо рішення про звільнення судді вже було прийнято на момент набуття повноважень Вищою радою правосуддя компетентними органами (Президент України чи Верховна Рада України), оскільки в цьому випадку фактично матиме місце зворотня дія закону у часі і державний орган прийматиме рішення щодо подій, які на момент їх настання були у віданні іншого конституційного органу, тобто реалізуватиме компетенцію іншого органу. Також ОСОБА_1 наголошує, що постанова Верховної Ради України №1622 при його звільнення за порушення присяги була прийнята 29 вересня 2016 року і набрала чинності в цей же день, тобто позивач не може розглядатися у розумінні пункту 14 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Вищу раду правосуддя» як суддя щодо якого до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо «правосуддя») Вищою радою юстиції внесено подання про його звільнення з посади за порушення ним присяги і рішення щодо якого не було прийнято Верховною Радою України. На переконання позивача, оскільки відсутні передбачені законом умови та обставини, у Вищої ради правосуддя немає компетенції ні здійснювати розгляд матеріалів щодо звільнення ОСОБА_1 , ні приймати рішення про його звільнення з посади судді на підставі пункту 3 частини першої статті 126 Конституції України. Проаналізувавши вказані обставини, дослідивши матеріали позовної заяви, Верховний Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження слід відмовити, виходячи з наступного. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Приписами пункту 4 частини першої статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Частиною першою статті 4 КАС України визначено, що публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України). Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, які вимагають інших юрисдикційних форм захисту від зазначених порушень прав чи інтересів особи. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя встановлені статтею 266 КАС України. Зокрема, згідно з пунктами 2, 3, 4 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат. Частиною четвертою статті 266 КАС України передбачено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ визначених частиною 2 цієї статті може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу. Таким чином, Верховний Суд як суд першої інстанції має повноваження щодо розгляду чітко визначеної категорії адміністративних справ. Верховним Судом встановлено, що предметом спору у даній справі є: - визнання відсутності у Вищої ради правосуддя компетенції (повноважень) щодо розгляду матеріалів стосовно позивача, які були передані з Верховної Ради України та прийняття на підставі таких матеріалів відповідного рішення щодо звільнення позивача з посади; - заборона Вищій раді правосуддя здійснювати розгляд матеріалів щодо позивача, а також приймати на підставі таких матеріалів рішення про його звільнення з посади судді. Водночас, Суд звертає увагу, що з врахуванням особливостей провадження у справах, встановлених статтею 266 КАС України, Верховним Судом, як судом першої інстанції (в такій категорії справ відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України) розглядаються справи щодо законності дій (бездіяльності), актів та рішень Вищої ради правосуддя. Проте жодних виключень щодо розгляду Судом справ щодо визнання відсутності у Вищої ради правосуддя компетенції (повноважень) стосовно відповідних дій (розгляд матеріалів, прийняття рішення), заборони Вищій раді правосуддя на здійснення цих дій вимоги КАС України не містять. Як на підставу позову ОСОБА_1 посилається на те, постанова Верховної Ради України №1622 при його звільнення за порушення присяги була прийнята 29 вересня 2016 року і набрала чинності в цей же день, тобто позивач не може розглядатися у розумінні пункту 14 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Вищу раду правосуддя» як суддя щодо якого до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо «правосуддя») Вищою радою юстиції внесено подання про його звільнення з посади за порушення ним присяги і рішення щодо якого не було прийнято Верховною Радою України. На переконання позивача, оскільки відсутні передбачені законом умови та обставини, у Вищої ради правосуддя немає компетенції ні здійснювати розгляд матеріалів щодо звільнення ОСОБА_1 , ні приймати рішення про його звільнення з посади судді на підставі пункту 3 частини першої статті 126 Конституції України. Разом з тим Верховний Суд зазначає, що аргументи позивача ґрунтуються на припущеннях та оціночних судженнях суб`єктивного характеру щодо порушення його прав, не пояснюють суті правовідносин з Вищою радою правосуддя. Фактично у позовній заяві заявник висловлює свою незгоду із помилковим, на думку ОСОБА_1 , тлумаченням при отриманні відповідачем вказаних матеріалів стосовно нього та їх подальший розгляд відповідно до вимог пункту 14 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Вищу раду правосуддя» та зазначає, що такий підхід відповідача не дає Вищій раді правосуддя подібних повноважень. Крім цього, з матеріалів позовної заяви ОСОБА_1 , у якій останній конкретизує свої вимоги до відповідача, вбачається, що Вища рада правосуддя не вчиняла будь-яких дій або бездіяльності, які б створювали для позивача права та обов`язки і породжували для нього право на захист, і, відповідно, право на звернення до суду з таким позовом. Також Верховний Суд акцентує увагу на тому, що аргументи заявлених вимог позивача стосуються здебільше відсутності компетенції у Вищої ради правосуддя здійснювати розгляд матеріалів щодо звільнення судді ОСОБА_1 та приймати рішення про його звільнення з посади судді, а не бажанню захистити порушене, на його думку, право за правилами адміністративного судочинства. При цьому Суд звертає увагу на те, що предмет спору у цій справі не стосується питання законності дій, бездіяльності, актів та рішень Вищої ради правосуддя, а позовна вимоги у формі заборони Вищій раді правосуддя здійснювати розгляд матеріалів, а також приймати на підставі таких матеріалів відповідне рішення, мають ознаки такої, що передбачає намір позивача втрутитися у питання роботи Вищої ради правосуддя у майбутньому при вирішенні нею питань відповідно до норм діючого законодавства. Суд наголошує, що захисту адміністративним судом підлягає фактичне порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Також слід зазначити, що право на оскарження дій, бездіяльності, актів та рішень Вищої ради правосуддя не є абсолютним і може бути об`єктом оскарження в судовому порядку у разі реального порушення прав позивача, допущеного відповідачем. Водночас, враховуючи послідовність викладення у позовній заяві обставин та подій щодо розгляду матеріалів, які 04 листопада 2021 року були передані з Верховної Ради України до Вищої ради правосуддя - подання Вищої ради юстиції від 15 січня 2016 року № 5/0/12-16 та доданих до нього матеріалів, а також щодо прийняття на підставі таких матеріалів рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Дарницького районного суду міста Києва на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України, Суд дійшов висновку, що подання цього позову зумовлено неправомірними та помилковими, на думку позивача, діями Вищої ради правосуддя при розгляді його матеріалів в майбутньому. Отже, Верховний Суд наголошує, що, звертаючись з цим позовом до Вищої ради правосуддя позивач фактично не оскаржує її дії (бездіяльність), акти або рішення, а виключно просить визнати відсутність у відповідача повноважень щодо розгляду матеріалів стосовно нього та які надійшли на розгляд до Вищої ради правосуддя і приймати рішення про звільнення його з посади судді, а відтак дані обставини унеможливлюють розгляд заявлених позивачем позовних вимоги у порядку адміністративного судочинства. Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років». На підставі наведених положень частини першої статті 19 КАС України вирішення адміністративними судами справ з приводу компетенції суб`єктів владних повноважень можливе виключно у публічно-правових спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. Саме при вирішенні таких спорів між суб`єктами владних повноважень суд у разі задоволення позову згідно з пунктом 5 частини другої статті 245 КАС України може прийняти рішення про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень. Наведена правова позиція висвітлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі №9901/70/19. Спори визначенні у пункті третьому частини другої статті 19 КАС України можуть виникати між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. Компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов`язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов`язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань. Під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб`єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір. Завданням суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства є розв`язання законодавчої колізії, а також, усунення наслідків дублювання повноважень. При цьому, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень, відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або у випадку, коли прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою. Водночас під компетиційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою. Відповідну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року в справі № 705/748/17, від 13 березня 2019 року в справі №820/3713/17 та від 12 червня 2019 року в справі №9901/70/19, в постановах Верховного Суду від 05 липня 2019 року в справі №802/833/17-а, від 29 квітня 2020 року в справі №160/1106/19 та ін. Позивач у цій справі не є суб`єктом владних повноважень, а є фізичною особою, а отже не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення позову щодо визнання наявності чи відсутність компетенції (повноважень) у відповідача. Враховуючи викладене, вимоги позивача про встановлення відсутності компетенції (повноважень) Вищої ради правосуддя щодо розгляду матеріалів, які були передані з Верховної Ради України до Вищої ради правосуддя - подання Вищої ради юстиції, а також щодо прийняття на підставі таких матеріалів рішення, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спір щодо відсутності компетенції (повноважень) допускається виключно між суб`єктами владних повноважень. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»). Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту (висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №802/2474/17-а). З огляду на наведене, Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі належить відмовити. Частиною шостою статті 170 КАС України передбачено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. Проте, необхідно зазначити, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у світлі частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому в даному випадку відсутні підстави для зазначення суду, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи. Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п`ятою статті 170 КАС України, відповідно до якої повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається. Керуючись статтями 22, 170, 248, 256, 266 КАС України,

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі №640/21212/22 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання відсутності компетенції на вчинення певних дій та заборони вчинити певні дії. Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення. Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. ........................... А.В. Жук, Суддя Верховного Суду