Постанова 4854 № 400/11226/21

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ___________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 05 вересня 2022 р.м.ОдесаСправа № 400/11226/21 Головуючий в І інстанції: Лебедєва Г.В. Дата та місце ухвалення рішення: 02.06.2022 р. м. Миколаїв П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів: судді-доповідача Шеметенко Л.П. судді Стас Л.В. судді Турецької І.О. розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 червня 2022 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Нестеренко Олени Валеріївни про визнання дій протиправними, стягнення моральної шкоди, - В С Т А Н О В И В: У листопаді 2021 року до суду надійшов позов ОСОБА_1 , з урахуванням уточнень, до Експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Нестеренко Олени Валеріївни про визнання протиправними дій експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Нестеренко Олени Валеріївни щодо викладення зауваження у пункті 9 висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 18.05.2021 року № 8158/82-21; стягнення з експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Нестеренко Олени Валеріївни 2270,00 грн. моральної шкоди. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 червня 2022 року у задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову, наголошуючи на неповному з`ясуванні судом першої інстанції всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, неправильному застосуванні норм матеріального права. Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, згідно якого суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків. Згідно матеріалів справи, Головним управлінням Держгеокадастру в Івано-Франківській області складено висновок від 19.07.2019 року № 8195/82-19 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду гр. ОСОБА_1 с. Білозір`я (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області. Як зазначає позивач та підтверджується даними ЄДРСР, рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року у справі № 300/1672/19, залишеного без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, визнано протиправним та скасовано висновок експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Козаченко О.С. про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки № 8195/82-19 від 19.07.2019 року. Також, з матеріалів справи вбачається, що Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області складено висновок від 18.05.2021 року № 8158/82-21 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду гр. ОСОБА_1 с. Білозір`я (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області. В пункті 9 (зауваження та пропозиції) вказаного висновку зазначено, що земельна ділянка з кадастровим номером 7124981000:01:006:0681 відсутня в Публічній кадастровій карті, згідно викопіювання видно, що на цьому місці знаходяться земельні ділянки у власності громадян. Не погоджуючись з діями експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Нестеренко Олени Валеріївни, яка здійснювала розгляд проекту землеустрою, щодо викладення зауваження у пункті 9 висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 18.05.2021 року № 8158/82-21, позивач звернувся до суду з даним позовом. Вирішуючи справу та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи. Суд першої інстанції зазначив, що в матеріалах справи відсутні докази звернення позивача до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, як це прямо передбачено Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації». Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач не в повній мірі реалізував право на оскарження висновку в порядку, встановленому статтею 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», а тому, надання оцінки судом зауваженням, викладеним у висновку державної експертизи у судовому порядку є передчасним. З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем не було дотримано порядку оскарження висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 18.05.2021 року № 8158/82-21, а тому, в задоволенні позову необхідно відмовити. Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на викладене. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України. За змістом ч.ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Частинами 1, 2 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Отже, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто, для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень (діями чи бездіяльністю) особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав. Також, колегія суддів зазначає, що Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13). При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам. У будь-якому разі обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення його порушених прав, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду. В контексті наведених правових норм, колегія суддів зазначає, що в резолютивній частині заявленого позову позивач просить визнати протиправними дії експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Нестеренко Олени Валеріївни щодо викладення зауваження у пункті 9 висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду від 18.05.2021 року № 8158/82-21, а також стягнути на користь позивача моральну шкоду нанесену такими протиправними діями. Водночас, колегія суддів наголошує, що згідно ч.ч. 1, 5-8 ст. 186-1 Земельного кодексу України (чинної та в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері. Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи. Органам, зазначеним у частинах першій - третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати: додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій»; надання погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями; проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт. Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк. У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений). Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки. Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження. Таким чином, процедура погодження проекту землеустрою передбачає перевірку цього проекту на відповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації та прямо встановлює обов`язок компетентного органу здійснити одночасну перевірку дотримання всіх указаних вимог розробником проекту, і саме на цій стадії відповідний орган має повноваження відмовити в погодженні проекту землеустрою. При цьому, наведеними вимогами ЗК України прямо передбачено, що повноваження відмовити в погодженні проекту землеустрою наділений саме територіальний орган центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та відповідна відмова в погодженні проекту землеустрою оформлюється у формі висновку. Згідно обставин даної справи, Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області відмовлено в погоджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду гр. ОСОБА_1 с. Білозір`я (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області та така відмова оформлена у формі висновку від 18.05.2021 року № 8158/82-21. Таким чином, у спірних правовідносинах територіальний орган центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який наділений повноваженнями відмовити в погодженні проекту землеустрою виступає Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області та відповідна відмова в погодженні проекту землеустрою оформлена у формі висновку ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 18.05.2021 року № 8158/82-21, який і впливає на права позивача, як особи, яка є замовником документації із землеустрою. Разом з цим, позивач у позовній заяві не визначив Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області в якості відповідача по справі та позивач не просить визнати протиправним і скасувати висновок цього органу про відмову в погодженні проекту землеустрою. Як вже зазначалось колегією суддів, в резолютивній частині заявленого позову позивач просить визнати протиправними дії експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Нестеренко Олени Валеріївни щодо викладення зауваження у пункті 9 висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду від 18.05.2021 року № 8158/82-21. Однак, самі по собі дії експерта Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області щодо викладення зауважень у висновку про відмову у погодженні проекту землеустрою не порушують права позивача та не створюють правових наслідків. Колегія суддів зазначає, що згідно п.п. 8, 9, 13-19 Тимчасового порядку взаємодії між територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру на період реалізації пілотного проекту із запровадження принципу екстериторіальності погодження документації із землеустрою територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру під час погодження документації із землеустрою, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2016 року № 580 (чинної та в редакції на момент виникнення спірних правовідносин), розгляд та погодження або відмова у погодженні документації із землеустрою здійснюються працівниками територіальних органів Держгеокадастру, які вибрані за принципом випадковості системою електронного документообігу Держгеокадастру. Працівники територіальних органів Держгеокадастру, які здійснюють розгляд та погодження документації із землеустрою, повинні: відповідати критеріям, установленим статтею 23 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації»; скласти кваліфікаційний іспит у Держгеокадастрі; бути визначені експертами державної експертизи. Розгляд та погодження або відмова у погодженні документації із землеустрою здійснюються експертами державної експертизи у порядку черговості їх надходження відповідно до вимог, установлених статтями 186 і 186-1 Земельного кодексу України. Під час розгляду документації із землеустрою опрацьовується документація із землеустрою в електронній формі із накладеним на неї кваліфікованим електронним підписом розробника. За результатами розгляду документації із землеустрою відповідний експерт державної експертизи у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня надходження документації із землеустрою, готує згідно з додатком висновок про погодження або про відмову в погодженні документації із землеустрою в електронній формі із накладенням на нього кваліфікованого електронного підпису, після чого реєструє в системі електронного документообігу Держгеокадастру з обов`язковим нанесенням штрихкоду, який включає реєстраційні індекс і дату. Висновок про погодження або про відмову в погодженні документації із землеустрою в електронній формі надсилається через систему електронного документообігу Держгеокадастру на електронну адресу розробнику документації із землеустрою у строк, що не перевищує одного робочого дня з дня його реєстрації в системі електронного документообігу Держгеокадастру. Висновки про погодження або про відмову в погодженні документації із землеустрою експертів державної експертизи підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Держгеокадастру з урахуванням законодавства про захист персональних даних. У разі надання висновку про відмову в погодженні документації із землеустрою розробник після усунення зауважень та пропозицій може подати її для погодження відповідно до вимог цього Порядку. Таким чином, експерт державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області розглядаючи проект землеустрою та викладаючи свої зауваження щодо цього проекту діє від імені Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, як територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та який наділений повноваженнями відмовляти в погодженні проекту землеустрою. За таких обставин, самі по собі дії експерта державної експертизи по розгляду проекту землеустрою та дії щодо викладання зауважень щодо цього проекту не створюють правових наслідків, а у спірних правовідносинах рішенням, що впливає на права позивача, як особи, яка є замовником документації із землеустрою, є висновок ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 18.05.2021 року № 8158/82-21 про відмову в погодженні проекту землеустрою, який не оскаржується у даній справі. За наведеного правового регулювання та обставин справи, вимоги позивача про визнання протиправними дій експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Нестеренко Олени Валеріївни щодо викладення зауваження у пункті 9 висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду від 18.05.2021 року № 8158/82-21, а також стягнення на користь позивача моральної шкоди, нанесеної такими протиправними діями, задоволенню не підлягають. Також, колегія суддів звертає увагу на те, що позивачем у даній справі не заявлено будь-яких вимог на відновлення прав, якщо він вважає їх порушеними, а саме позивач не просить зобов`язати відповідача вчинити будь-які дії, прийняти рішення, що додатково свідчить про те, що обраний позивачем спосіб захисту не спрямований на відновлення його порушених прав і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення не матиме наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду. При цьому, суд апеляційної інстанції у даній справі позбавлений повноважень застосувати положення ст.ст. 9, 48 КАС України щодо виходу за межі позовних вимог та заміни неналежного відповідача/залучення співвідповідача з огляду на те, що Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області, як територіальний орган центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та який наділений повноваженнями відмовляти в погодженні проекту землеустрою, не виступає відповідачем у даній справі. В свою чергу, оскільки ст. 48 КАС України, як наслідок заміни неналежного відповідача чи залучення належного відповідача у якості другого відповідача, передбачає розгляд справи спочатку, апеляційний суд не має такої процесуальної можливості як заміна неналежної сторони/залучення другого відповідача, такі дії суд першої інстанції має вчинити до ухвалення рішення. Наведеним вимогам КАС України, положенням ст. 186-1 ЗК України судом першої інстанції помилково не надано оцінки, що призвело до неправильного вирішення справи. Крім того, вирішуючи справу, суд першої інстанції помилково послався на те, що позивач у даній справі звернувся щодо оскарження висновку державної експертизи та відмовив у задоволенні позову у зв`язку з тим, що останній не скористався правом на його адміністративне оскарження, як того вимагають положення Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації». Так, колегія суддів наголошує, що такі висновки суду першої інстанції не відповідають матеріалам справи, оскільки проект землеустрою позивача ще не проходив державну експертизу та позивачем не оскаржується висновок державної експертизи, а Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області було відмовлено в погодженні проекту землеустрою в порядку ст. 186-1 ЗК України, про що складено висновок від 18.05.2021 року № 8158/82-21, дії експерта по викладенню зауважень у якому позивач оскаржує у даній справі. На зазначені обставини вірно звернуто увагу позивачем в апеляційній скарзі. Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, оскільки висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції, не відповідають обставинам справи, а також судом першої інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення суду першої інстанції скасуванню із прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні позову з підстав визначених судом апеляційної інстанції. Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 червня 2022 року скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Нестеренко Олени Валеріївни про визнання дій протиправними, стягнення моральної шкоди відмовити. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду. Судове рішення складено у повному обсязі 05.09.2022 р. Суддя-доповідач: Л.П. Шеметенко Суддя: Л.В. Стас Суддя: І.О. Турецька