Окрема думка Велика Палата ВС № 9901/294/21

Окрема думка суддів Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В., Власова Ю. Л. справа № 9901/294/21 (провадження № 11-488заі21) 13 квітня 2022 року м. Київ Велика Палата Верховного Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Комісія при Президентові України з питань громадянства, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 листопада 2021 року і постановою від 13 квітня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. З постановою Великої Палати Верхового Суду не можемо погодитися з огляду на таке. Історія справи

1. У квітні 2019 року позивач подав до Головного управління Державної міграційної служби України в Херсонській області заяву для набуття громадянства України. 2. 14 травня 2020 року матеріали щодо прийняття позивача до громадянства України надійшли до Офісу Президента України. 3. 06 серпня 2020 року листом № 19/20-14/19 Департаменту з питань громадянства, помилування, державних нагород зазначені матеріали було повернуто на доопрацювання для усунення недоліків до Державної міграційної служби України відповідно до пункту 110 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, який затверджено Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215(далі - Порядок № 215). 4. 10 грудня 2020 року матеріали справи про прийняття до громадянства позивача після доопрацювання були направлені до Комісії при Президентові України з питань громадянства, що підтверджується листом Державної міграційної служби України. 5. 13 квітня 2021 року відбулося засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства, на якому було прийнято рішення про внесення на розгляд Президента України пропозиції щодо задоволення заяви та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , що підтверджується протоколом № 1 засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства від 13 квітня 2021 року.

6. Оскільки станом на 21 липня 2021 року рішення щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України Президентом України не прийнято, позивач звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому, серед іншого, просив: визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В. О. стосовно неналежного виконання своїх повноважень, встановлених у частинах першій та другій статті 102 та пунктах 1, 26 статті 106 Конституції України в частині, що стосується забезпечення державної незалежності та національної безпеки України шляхом видання указів про надання громадянства України ОСОБА_1 , на підставі протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства; зобов`язати Президента України Зеленського В. О. видати та підписати указ про надання громадянства України ОСОБА_1 .

7. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що згідно із пунктом 112 Порядку № 215, заява про набуття громадянства України повинна розглядатися протягом одного року з дня подачі такої заяви. Матеріали про набуття позивачем громадянства надіслані на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства ще 10 грудня 2020 року, проте на час звернення до суду із цим позовом Президент України не прийняв відповідний Указ.

8. Окрім того позивач зазначав, що матеріали справи про надання йому громадянства України розглядалися з грубим порушенням загальних строків розгляду - з 2019 по 2021 рік.

9. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 листопада 2021 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

10. Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що жодним чинним нормативно-правовим актом не визначено та не обмежено строку реалізації повноважень Президента України щодо прийняття рішення про прийняття до громадянства України, а пункт 112 Порядку № 215 не поширюється на спірні правовідносини. Мотиви Великої Палати Верховного Суду

11. Обґрунтовуючи свою позицію у цій справі, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, вказала на те, що положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. За статтею 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

13. Пунктом 2 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.

14. Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

15. Згідно з пунктами 1 та 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

16. Відповідно до частин другої та третьої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

17. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб - визначено Законом України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2235-III).

18. Статтею 22 Закону № 2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

19. Перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України визначає Порядок № 215.

20. Надаючи оцінку доводам позивача, викладеним в апеляційній скарзі, про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, що полягає у неприйнятті указу про надання йому громадянства у визначений пунктом 112 Порядку № 215 строк, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у цьому випадку визнанню бездіяльності протиправною передує встановлення обов`язку виконання суб`єктом владних повноважень певних дій (прийняття рішення) у цей строк.

21. Поняття строку закріплене у частині першій статті 251 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Відповідно до цієї норми строком є певний період у часі, зі спливом якого пов`язана дія чи подія, яка має юридичне значення.

22. Частиною першою статті 251 ЦК України встановлено, що строк визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами.

23. Статтею 253 ЦК України передбачено, що перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

24. Згідно з положеннями пункту 112 Порядку № 215 загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. Загальний строк розгляду заяв про прийняття до громадянства України дітей, осіб, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, та осіб без громадянства не повинен перевищувати дев`яти місяців з дня їх надходження.

25. Проаналізувавши положення та структуру розділу IV Порядку № 215, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що пунктом 112 цього Порядку визначено саме загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України Комісією при Президентові України з питань громадянства (пункт 112 належить до групи положень «Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства» Порядку № 215).

26. Натомість порядок прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України врегульовано приписами пунктів 113-116 Порядку № 215.

27. Так, відповідно до пункту 113 Порядку № 215 рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.

28. Пункти 114-116 врегульовують порядок надсилання рішення Президента України про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України та повідомлень про зазначене рішення уповноваженими суб`єктами.

29. Таким чином, норми Порядку № 215, як і будь-якого іншого нормативно-правового акта, станом на час виникнення спірних правовідносин не містили жодних вимог, які б визначали конкретні строки прийняття Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України. Порядок № 215 визначає лише загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України, який обчислюється з моменту їх надходження, та до якого не входить стадія прийняття Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України.

30. Водночас Велика Палата Верховного Суду зауважила, що наведене не свідчить про можливість прийняття відповідачем відповідного рішення без обмеження будь-яким строком. У цьому випадку застосовуються критерії розумного строку.

31. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку.

32. При цьому розумними вважаються строки, що є об`єктивно необхідними для виконання процедурних дій без невиправданих зволікань та прийняття відповідних рішень (вчинення дій) у найкоротший строк, достатній для їх прийняття (вчинення).

33. Не заперечуючи необхідності дотримання відповідачем розумного строку під час ухвалення рішення про прийняття особи до громадянства, а також правомірності очікувань позивача щодо вирішення поданої ним заяви про набуття громадянства у найкоротший строк з моменту отримання ним рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України, надаючи оцінку доводам позивача про допущення Президентом України бездіяльності, Велика Палата Верховного Суду наголошує на необхідності врахування конкретних фактів, умов та обставин, що склалися саме у цій правовій ситуації.

34. Згідно з приписами пункту 26 частини першої статті 106 Конституції України правом приймати рішення про прийняття до громадянства України наділений Президент України.

35. Таке ж положення закріплене у пункті 1 частини першої статті 26 Закону № 2235-III, яка визначає, що Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.

36. Використання у наведених актах такого формулювання, як «прийняття рішення», та необхідність видання відповідачем із цього приводу спеціального акта (указу) свідчить про необхідність здійснення ним аналітичної діяльності шляхом проведення оцінки законності й обґрунтованості такого рішення. У протилежному ж випадку законодавець міг би передбачати інше формулювання, наприклад, «підписання рішення».

37. Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, рішення про внесення на розгляд Президенту України пропозиції щодо задоволення заяви та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 прийнято Комісією при Президентові України з питань громадянства 13 квітня 2021 року.

38. При цьому із цим позовом ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду 21 липня 2021 року, зазначивши підставою позову саме недотримання Президентом загального річного строку, установленого пунктом 112 Порядку № 215.

39. За встановлених у цій справі обставин, беручи до уваги, що судовому захисту підлягає тільки порушене на момент звернення до суду право позивача, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що невчинення Президентом України дій щодо видання указу про надання громадянства України ОСОБА_1 наразі не має характеру протиправної бездіяльності та не може бути визнане такою. Наведене свідчить також і про відсутність підстав для задоволення позовної вимоги про зобов`язання відповідача видати відповідний указ.

40. Натомість доводи позивача про необхідність прийняття рішення Президентом України у строк, встановлений пунктом 112 Порядку № 215, є помилковими, оскільки його дія не поширюється на спірні правовідносини. З огляду на наведене обставини щодо порушення загальних строків розгляду заяви позивача про набуття громадянства України, встановлених пунктом 112 Порядку № 215, іншими суб`єктами, а не Президентом України не входять до предмета доказування у межах цієї справи, а тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивача щодо порушення відповідних строків. Мотиви окремої думки

41. Пунктом 10 частини другої статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку.

42. Дійсно, пунктом 112 Порядку № 215 визначено загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України, встановлено строк розгляду таких заяв і подань, який не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження, і не передбачено конкретного строку для реалізації Президентом України своїх повноважень щодо прийняття рішення про прийняття до громадянства України.

43. Також статтею 22 Закону № 2235-III встановлено лише те, що Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.

44. Отже, зазначені нормативно-правові акти, як і жоден інший нормативно-правовий акт, не встановлюють конкретного строку для реалізації Президентом України своїх повноважень щодо прийняття рішення про прийняття до громадянства України.

45. Водночас Основним Законом України, який має найвищу юридичну силу, встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

46. Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

47. Таким чином, у національному законодавстві України існує суттєва юридична колізія, що стосується строку, протягом якого Президент України має прийняти рішення про прийняття до громадянства України, унаслідок чого Президент України фактично звільняється від відповідальності за порушення як загального, так і індивідуального строку розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України, передбаченого пунктом 112 Порядку № 215, без необхідності доведення обґрунтованості порушення такого строку, якщо такий строк був порушений саме ним.

48. У свою чергу це призводить до порушення фундаментального права особи на захист своїх порушених прав, свобод або законних інтересів та порушення державою свого зобов`язання щодо ефективного захисту таких прав, свобод та інтересів, що суперечить як Конституції України, так і завданням адміністративного судочинства.

49. Натомість одним із принципів належного врядування є принцип ефективності, відповідно до якого публічне адміністрування має бути ефективним і своєчасним, тобто адміністративна процедура не повинна бути надмірно формалізованою та має відбуватись просто, доцільно та швидко.

50. Крім цього, варто зауважити, що одним із завдань суду є тлумачення чинного законодавства, усунення недоліків законодавчої техніки та нормативних прогалин.

51. Відсутність встановленого строку для прийняття рішення суб`єктом владних повноважень не відповідає вимогам верховенства права та веде до владного свавілля.

52. У статті 6 КАС України зазначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

53. ЄСПЛ у своєму рішенні від 21 жовтня 2013 року у справі «Дель Ріо Прада проти Іспанії» (заява № 42750/09) вказав на те, що надана судам роль у винесенні рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують, оскільки завжди існуватиме потреба в з`ясуванні неоднозначних моментів і адаптації цих норм до обставин, які змінюються.

54. Також КАС України передбачено, що в разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону) (частина шоста статті 7 цього Кодексу).

55. Оскільки позивач на обґрунтування своїх позовних вимог, зокрема, посилається на те, що 13 квітня 2021 року за результатами засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства прийнято рішення про внесення на розгляд Президенту України пропозиції щодо задоволення заяви та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , проте на час звернення до суду з позовом Президент України не прийняв відповідний указ, і ні Законом № 2235-III, ні Порядком № 215 не встановлений строк для реалізації Президентом України своїх повноважень щодо прийняття рішення про прийняття до громадянства України, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду, керуючись принципом верховенства права, повинна була застосувати до спірних правовідносин закон, що регулює подібні правовідносини, тобто Закон України «Про звернення громадян».

56. Так, частиною першою статті 1 Закону України «Про звернення громадян» установлено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків, зокрема, із заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

57. Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами (частина третя статті 1 Закону України «Про звернення громадян»).

58. Статтею 3 цього ж Закону встановлено, що заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

59. Частиною першою статті 15 Закону України «Про звернення громадян» установлено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

60. Також частиною першою статті 20 Закону України «Про звернення громадян» встановлено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.

61. Статтею 24 зазначеного закону передбачено, що особи, винні у порушенні цього Закону, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України.

62. Таким чином, Президент України, отримавши пропозицію Комісії при Президентові України з питань громадянства про задоволення заяви та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , з огляду на законодавчі прогалини щодо строку розгляду Президентом України таких пропозицій, наявні у спеціальних нормативно-правових актах, а саме в Законі № 2235-III та Порядку № 215, керуючись Конституцією України і принципами добросовісності, справедливості та розумності, повинен був розглянути пропозицію Комісії при Президентові України з питань громадянства щодо позивача протягом розумного строку, встановленого Законом України «Про звернення громадян». Отже, Велика Палата Верховного Суду, встановивши обставини цієї справи, повинна була дослідити підстави порушення Президентом України строку розгляду пропозиції Комісії при Президентові України з питань громадянства щодо задоволення заяви та прийняття до громадянства України позивача шляхом отримання відповідних пояснень від Президента України та відмовити в задоволенні позову виключно в разі встановлення того, що порушення строків сталося з об`єктивних причин. Судді В. В. Пророк Ю. Л. Власов