Рішення КАС ВС № 9901/386/21

РІШЕННЯ Іменем України 14 липня 2022 року м. Київ справа № 9901/386/21 адміністративне провадження № П/9901/386/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді: Яковенка М. М., суддів: Білоуса О. В., Блажівської Н. Є., Желтобрюх Н. Є., Шишова О. О, за участю: секретаря судового засідання Бугаєнко Н. В., представник позивача Матвеєв О. О., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу № 9901/386/21 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, УСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ 1. 28 вересня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до (далі - відповідач, ВРП або Рада), в якому просив: - визнати протиправною бездіяльність відповідача з нерозгляду дисциплінарної скарги щодо судді ОСОБА_2 від 18 серпня 2021 року та доповнення до скарги від 20 серпня 2021 року; - зобов`язати ВРП розглянути звернення ОСОБА_1 , а саме: дисциплінарну скаргу щодо судді ОСОБА_2 від 18 серпня 2021 року та доповнення до скарги від 20 серпня 2021 року.

2. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 вересня 2021 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М.- головуючий суддя, судді: Білоус О. В., Блажівська Н. Є., Желтобрюх Н. Є., Шишов О. О.

3. Після усунення недоліків позовної заяви, ухвалою Верховного Суду від 23 грудня 2021 року, позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження у судовому засіданні. 4. 19 січня 2022 року на адресу Верховного Суду від ВРП надійшов відзив на адміністративний позов, у якому відповідач просить відмовити у його задоволенні.

5. У судовому засіданні представник позивач підтримав позовні вимоги та просив їх задовольнити у повному обсязі.

6. Представник відповідача в судове засідання не з`явився, хоча належним чином був повідомлений про дату, час та місце розгляду справи. Надійшло клопотання про розгляд справи у їх відсутність.

7. Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення представника позивача, встановивши обставини справи та перевіривши їх доказами, колегія суддів дійшла висновку, що позов не підлягає задоволенню з таких підстав. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Рішенням ВРП від 05 серпня 2021 року № 1809/0/15-21 зупинено з 05 серпня 2021 року розподіл між членами ВРП скарг щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарних скарг), поданих відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», та скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора. 9. 20 серпня 2021 року до ВРП надійшла дисциплінарна скарга ОСОБА_1 датована від 17.08.2021 року (вх. З-1293/2/7-21) на дії судді ОСОБА_2 під час розгляду справ № 757/34758/19-к та № 757/32012/21-к щодо ненадання скаржнику належним чином засвідчених копій ухвал. 10. 30 серпня 2021 року до ВРП від ОСОБА_1 (вх. М-2523/3/7-21) надійшло доповнення датоване 20.08.2021 року до дисциплінарної скарги на дії судді ОСОБА_2, в якому скаржник висловив прохання додати інформацію і вказати ще й справу № 757/23536/20-к.

11. Скарга позивача та доповнення до неї не розглянута, ВРП не інформувала позивача щодо стану розгляду його скарги.

12. Оскільки станом на 28 вересня 2021 року дисциплінарна скарга щодо судді ОСОБА_2 від 18 серпня 2021 року та доповнення до скарги від 20 серпня 2021 року ВРП не розглянуті, позивач вважаючи свої права порушеними звернувся до суду з цим позовом. ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що такими діями ВРП, окрім позбавлення доступу до правосуддя, ще й позбавила його права справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

14. У відзиві на позовну заяву представник відповідача проти задоволення адміністративного позову заперечує. Зазначає, що у зв`язку з набранням чинності Законом України від 14 липня 2021 року № 1635-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-ІХ) з 05 серпня 2021 року було змінено процедуру здійснення дисциплінарних проваджень стосовно суддів.

15. Зокрема, пункт 4 частини першої статті 43 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» викладено у редакції. Також Законом № 1635-ІХ передбачено: утворення служби дисциплінарних інспекторів як самостійного структурного підрозділу для реалізації повноважень ВРП щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів; утворення Етичної ради з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.

16. Водночас, процедура формування Етичної ради наразі ще не завершена, що унеможливлює утворення служби дисциплінарних інспекторів та оголошення конкурсів на посади дисциплінарних інспекторів, які і повинні розглядати дисциплінарні скарги. Правова невизначеність щодо реалізації норм вказаного Закону позбавила ВРП та її дисциплінарні органи можливості реалізувати свої дисциплінарні повноваження та вирішувати процедурні питання стосовно суддів у встановлений законом порядку.

17. Враховуючи зазначене, своїм рішенням від 05 серпня 2021 року № 1809/0/15-21 зупинила з 05 серпня 2021 року розподіл між членами ВРП скарг щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарних скарг), поданих відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», та скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора.

18. Представник ВРП наголошує, що ОСОБА_1 реалізував право, надане законодавчими актами України, та звернувся до ВРП із дисциплінарною скаргою стосовно дій судді Печерського районного суду м. Києва ОСОБА_2 . ВРП жодним чином не перешкоджала позивачеві у реалізації цього права, а подальший розгляд уповноваженим органом дисциплінарної скарги не породжує ніяких прав та обов`язків по відношенню до скаржника. IV. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН ТА ОЦІНКА СУДУ

19. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Засади діяльності ВРП визначаються Конституцією України, законами України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII (далі - Закон № 1798-VIII), «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року № 1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII), в редакції чинних станом на час виникнення спірних правовідносин.

21. Згідно положень статті 131 Основного Закону в Україні діє ВРП, яка: 1) вносить подання про призначення судді на посаду; 2) ухвалює рішення стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності; 3) розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора; 4) ухвалює рішення про звільнення судді з посади; 5) надає згоду на затримання судді чи утримання його під вартою; 6) ухвалює рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя; 7) вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів; 8) ухвалює рішення про переведення судді з одного суду до іншого; 9) здійснює інші повноваження, визначені цією Конституцією та законами України. Відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.

22. Порядок дисциплінарного провадження щодо судді врегульовано Законом № 1402-VIII та Законом № 1798-VIII.

23. Частиною першою статті 107 Закону № 1402-VIII визначено, що право на звернення із скаргою щодо дисциплінарного проступку судді, з повідомленням про вчинення дисциплінарного проступку суддею (дисциплінарною скаргою) має будь-яка особа. Громадяни здійснюють зазначене право особисто або через адвоката, юридичні особи - через адвоката, органи державної влади та органи місцевого самоврядування - через своїх керівників або представників.

24. Статтею 108 Закону № 1402-VIII уставлено, що дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя у порядку, визначеному Законом України "Про Вищу раду правосуддя", з урахуванням вимог цього Закону. 25. 05 серпня 2021 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-ІХ), яким було внесено суттєві зміни до Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», зокрема в частині здійснення дисциплінарних проваджень щодо суддів.

26. Вказаний Закон, зокрема передбачає: - утворення служби дисциплінарних інспекторів як самостійного структурного підрозділу для реалізації повноважень ВРП щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів, який діє за принципом функціональної незалежності від ВРП; - утворення Етичної ради з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності; - Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена ВРП до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.

27. Так, відповідно до статті 2 Закону 1708-VIII статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності Вищої ради правосуддя визначаються Конституцією України, цим Законом та Законом України "Про судоустрій і статус суддів".

28. Серед повноважень, визначених частиною першою статті 3 Закону № 1708-VIII, - ВРП забезпечує здійснення дисциплінарним органом дисциплінарного провадження щодо судді; утворює органи для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів; розглядає скарги на рішення відповідних органів про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора; здійснює інші повноваження, визначені цим Законом та Законом України "Про судоустрій і статус суддів". (пункти 3-5, 21 частини першої зазначеної статті).

29. Процедурні питання здійснення Радою повноважень урегульовано положеннями Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17 (із змінами).

30. Згідно з частиною другою статті 26 Закону № 1798-VIII для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів Вища рада правосуддя утворює Дисциплінарні палати з числа членів Вищої ради правосуддя.

31. Статтею 42 Закону № 1708-VIII встановлено, що дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя. Дисциплінарне провадження розпочинається після отримання скарги щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарної скарги), поданої відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", або за ініціативою Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у випадках, визначених законом. Дисциплінарне провадження включає: 1) попереднє вивчення матеріалів, що мають ознаки вчинення суддею дисциплінарного проступку, та прийняття рішення про відкриття дисциплінарної справи або відмову у її відкритті; 2) розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.

32. Відповідно до положень статті 43 Закону № 1708-VIII попередня перевірка дисциплінарної скарги проводиться дисциплінарним інспектором ВРП, визначеним автоматизованою системою розподілу справ для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги, який є доповідачем у дисциплінарній справі.

33. Нормами пункту 4 частини першої, частини другої зазначеної статті встановлено, що дисциплінарний інспектор за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - протягом тридцяти днів з дня отримання такої скарги готує матеріали з пропозицією про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи. Цей строк може бути продовжений дисциплінарним інспектором, але у разі обґрунтованої потреби додаткової перевірки дисциплінарної скарги не більш як на п`ятнадцять днів.

34. Висновок дисциплінарного інспектора ВРП - доповідача разом із дисциплінарною скаргою та зібраними у процесі попередньої перевірки матеріалами передається на розгляд Дисциплінарної палати ВРП.

35. Розгляд дисциплінарної справи здійснюється Дисциплінарною палатою за участю дисциплінарного інспектора ВРП - доповідача, судді, щодо якого відкрито дисциплінарну справу та скаржника (частина перша статті 47 Закону № 1708-VIII).

36. Частинами першою та п`ятою статті 27 Закону № 1708-VIII передбачено, що організаційне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності ВРП та її органів здійснює секретаріат.

37. У секретаріаті ВРП діє служба дисциплінарних інспекторів як самостійний структурний підрозділ, який утворюється для реалізації повноважень ВРП щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів та діє за принципом функціональної незалежності від ВРП.

38. Серед правових новел у регулюванні діяльності ВРП, введених Законом № 1635-ІХ, є утворення Етичної ради з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, що закріплено статтею 9-1 Закону № 1708-VIII.

39. Згідно з пунктами 4 та 6 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1635-ІХ Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена ВРП до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.

40. Конкурс на зайняття посад дисциплінарних інспекторів ВРП оголошується після завершення оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду) критеріям професійної етики та доброчесності, але не пізніше одного року з дня набрання чинності цим Законом.

41. Аналіз наведених норм свідчить, що з набранням чинності Законом № 1635-ІХ законодавцем суттєво змінено правовий підхід (механізм) до попередньої перевірки ВРП дисциплінарних скарг щодо суддів та визначений інший порядок здійснення процедур дисциплінарного провадження.

42. Зокрема, з моменту набрання чинності зазначеним Законом дисциплінарні скарги мають розподілятися дисциплінарному інспектору Вищої ради правосуддя, який є учасником дисциплінарної справи за приписами статей 43 та 47 Закону № 1798-VIII, в редакції Закону № 1635-ІХ, а також наділення таких дисциплінарних інспекторів ВРП відповідними правами, обов`язками та повноваженнями щодо здійснення певних етапів процедури дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою (стаття 28 Закону № 1798-УІІ). Як встановлено за матеріалами справи, скарга позивача та доповнення до неї подані після набуття чинності Закону № 1635-ІХ.

43. До утворення служби дисциплінарних інспекторів ВРП (до початку здійснення дисциплінарними інспекторами ВРП своїх повноважень) ВРП як колегіальний орган суддівського врядування, її дисциплінарні органи не можуть реалізувати свої дисциплінарні повноваження.

44. Наведене свідчить, що початок утворення служби дисциплінарних інспекторів ВРП та оголошення відповідних конкурсів передбачається після завершення Етичною радою оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду) критеріям професійної етики та доброчесності. Процедура формування Етичної ради наразі ще не завершена.

45. Водночас, нормами Закону № 1635-ІХ не врегульовано перехідний період від попереднього правового регулювання в частині реалізації ВРП повноважень щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів, тобто залишається невизначеним порядок розгляду дисциплінарних скарг, які наразі надходять до ВРП, справ, розгляд яких розпочато Дисциплінарними палатами ВРП, скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора.

46. Правова невизначеність реалізації норм Закону № 1635-ІХ призвела до того, що після 05 серпня 2021 року ВРП була позбавлена законної можливості здійснювати розподіл дисциплінарних скарг та реалізувати подальші процедури дисциплінарних проваджень стосовно суддів за такими скаргами з дотриманням принципів верховенства права, прозорості.

47. Тому, Рішенням ВРП зупинено з 5 серпня 2021 року розподіл між членами Вищої ради правосуддя скарг щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарних скарг), поданих відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», та скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора. Таке рішення у встановленому законом порядку на час виникнення спірних правовідносин протиправним не визнано та скасоване не було.

48. Метою такого зупинення розподілу скарг з 05 серпня 2021 року є недопущення порушення вимог Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX щодо їх розподілу, розгляду та здійснення встановленої законодавством процедури дисциплінарних проваджень неналежною(ній) (неуповноваженою(ній) законом) особою(і), що може призвести до порушення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та визначеного Європейським судом з прав людини у своїх рішеннях дотримання принципу «ухвалення рішення «судом, встановленого законом», яке стосується не лише судів, але і інших національних органів влади.

49. Зокрема, Європейський суд з прав людини у рішенні від 9 січня 2013 року (остаточне 27.05.2013) у справі «Олександр Волков проти України» зазначив, що у контексті першої умови Судові ніщо не заважає назвати «судом» конкретний національний орган, який не входить до судової системи, для цілей встановлення його відповідності критеріям, викладеним у справі «Вільхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії». Адміністративний або парламентський орган може вважатися «судом» у матеріально-правовому значені цього терміну, що призведе до можливості застосування статті 6 Конвенції до спорів державних службовців (див. рішення у справах «Аргіру ті інші проти Греції» (Argyrou and Others v. Greece), заява № 10468/04, п. 24, від 15 січня 2009 року, та «Савіно та інші проти Італії» (Savino and Others v. Italy), заяви №№ 17214/05,20329/05 та 42113/04, пп. 72-75, від 28 квітня 2009 року). Проте висновок щодо застосовності статті 6 Конвенції не перешкоджає розгляду питання дотримання процесуальних гарантій у такому провадженні (див. вищезазначене рішення у справі «Савіно та інші проти Італії» (Savino and Others v. Italy), п. 72).

50. Відтак, оскільки процес формування Етичної ради, а відповідно і служби дисциплінарних інспекторів, наразі триває, доводи ВРП про існування об`єктивної перешкоди у здійсненні Радою повноважень щодо розгляду дисциплінарної скарги позивача заслуговує на визнання їх обґрунтованими.

51. Суд наголошує, що ВРП позбавлена правових повноважень щодо здійснення розподілу та подальшого розгляду скарги ОСОБА_1 починаючи з 05 серпня 2021 року за нормами, які діяли до внесення змін Законом України від 14 липня 2021 року № 1635-ІХ або у інший порядок, ніж це передбачено законом. ВРП з набранням чинності Законом № 1635-ІХ не може у своїй діяльності керуватися та застосовувати нормативно - правові акти, які втратили свою чинність, та вирішувати певні процедурні питання, зокрема в частині здійснення дисциплінарних проваджень щодо суддів за не існуючими нормами закону, а так само уповноважувати на це осіб, які не мають законодавчо визначеного статусу та повноважень на вчинення таких дій. Суд позбавлений правової можливості зобов`язати суб`єкта владних повноважень діяти всупереч ч. 2 ст. 19 Конституції України та п. 1 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

52. Відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано.

53. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 лютого 2020 року у справі № 800/304/17) зробила висновок, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

54. Водночас, для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

55. Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог, а тому вони задоволенню не підлягають у повному обсязі. Керуючись статтями 2, 22, 241-246, 250, 255, 262, 266, 295 КАС України, Суд ВИРІШИВ: У задоволенні позову ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити у повному обсязі. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Рішення може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Повний текст рішення складений та підписаний 14 липня 2022 року. Головуючий суддя М. М. Яковенко Судді О. В. Білоус Н. Є. Блажівська І. Л. Желтобрюх О. О. Шишов