Рішення КАС ВС № 640/37348/21

РІШЕННЯ Іменем України 19 вересня 2022 року м. Київ справа №640/37348/21 адміністративне провадження №П/990/105/22 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Кашпур О.В., суддів - Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р., Шевцової Н.В. розглянув за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, У С Т А Н О В И В : І. Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) 13 грудня 2021 року звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, відповідач), у якому просив: - визнати бездіяльність ВРП по розгляду звернень (скарг) ОСОБА_1 про протиправні дії судді ОСОБА_2, судді ОСОБА_3, судді ОСОБА_4, судді ОСОБА_5 такою, що порушує конституційне право ОСОБА_1 на звернення до органу державної влади і отримання обґрунтованої відповіді в установлений законом строк; - зобов`язати ВРП розглянути відповідно до закону скаргу ОСОБА_1 від 12 серпня 2021 року на незаконні дії судді ОСОБА_2 Запорізького апеляційного суду з урахуванням додаткових матеріалів: заяви ОСОБА_1 від 05 грудня 2021 року до ВРП; - зобов`язати ВРП розглянути відповідно до закону скаргу ОСОБА_1 від 06 вересня 2021 року на незаконні дії судді ОСОБА_3 Шевченківського районного суду міста Києва; - зобов`язати ВРП розглянути відповідно до закону скаргу ОСОБА_1 від 10 жовтня 2021 року на незаконні дії судді ОСОБА_4 Другої судової палати Касаційного цивільного суду Верховного Суду; - зобов`язати ВРП розглянути відповідно до закону скаргу ОСОБА_1 від 19 жовтня 2021 року на незаконні дії судді ОСОБА_5 Запорізького апеляційного суду.

2. Позовні вимоги ОСОБА_1 мотивує тим, що він звернувся до ВРП зі скаргами від 12 серпня 2021 року (з доповненнями від 27 листопада 2021 року та від 05 грудня 2021 року), від 06 вересня 2021 року, від 10 жовтня 2021 року і від 19 жовтня 2021 року щодо дисциплінарного проступку суддів ОСОБА_2 , ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5, проте до цього часу жодної відповіді йому не надійшло.

3. Позивач зазначає, що згідно із указаними скаргами йому в порушення норм статей 46, 49, 50 Закону України від 21 грудня 2016 року №1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон №1798-VIII) не надіслали копію рішення про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи; його не викликали у відкрите засідання Дисциплінарної палати та не надіслали копію рішення Дисциплінарної палати. ВРП, як стверджує ОСОБА_1 , порушує основний закон, на підставі якого й існує така організація, та норми Конституції України. ІІ. Рух справи

4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Бояринцевої М.А. від 31 грудня 2021 року справу №640/37348/21 за позовом ОСОБА_1 до ВРП про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії передано на розгляд до Верховного Суду в порядку статті 29 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

5. Супровідним листом Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 липня 2022 року, за підписом судді Бояринцевої М.А., справу №640/37348/21 направлено до Верховного Суду і така отримана Касаційним адміністративним судом 15 липня 2022 року.

6. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 липня 2022 року для розгляду справи №640/37348/21 (провадження №П/990/105/22) визначено склад колегії суддів: Кашпур О.В. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Шевцова Н.В., Мацедонська В.Е., Радишевська О.Р., Уханенко С.А.

7. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. ухвалою від 19 липня 2022 року відкрив провадження у справі №640/37348/21 (провадження №П/990/105/22) та призначив її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами.

8. На підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року №1438/0/78-22 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду справи №640/37348/21 (провадження №П/990/105/22) здійснено заміну судді Уханенка С.А. на суддю Данилевич Н.А. ІІІ. Позиція відповідача щодо позовної заяви

9. Представником ВРП подано відзив на позовну заяву із проханням відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позову в повному обсязі.

10. Відзив мотивовано тим, що 05 серпня 2021 року набрав чинності Закон України від 14 липня 2021 року №1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон №1635-IX), яким внесено зміни до деяких законодавчих актів України, у тому числі до Закону №1798-VIII, зокрема в частині здійснення дисциплінарних проваджень щодо суддів. З моменту набрання чинності Законом №1635-IX дисциплінарні скарги мають розподілятися дисциплінарному інспектору ВРП, який є учасником дисциплінарної справи. Процедура призначення на посаду дисциплінарного інспектора ВРП здійснюється відповідно до вимог, установлених законом. Закон №1635-IX не містить положень, які б дозволяли завершити розпочаті дисциплінарні процедури за правилами, які діяли до набрання ним чинності, як і норм, які б дозволяли здійснювати дисциплінарні процедури за скаргами, що надійшли після 05 серпня 2021 року та до часу формування служби дисциплінарних інспекторів ВРП. З метою недопущення порушення вимог Закону №1635-IX ВРП рішенням від 05 серпня 2021 року №1809/0/15-21, яке є чинним, зупинила з 05 серпня 2021 року розподіл між членами ВРП скарг щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарних скарг), поданих відповідно до Закону України від 02 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон №1402-VIII), та скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора. Отже, до утворення служби дисциплінарних інспекторів у секретаріаті ВРП (до початку здійснення дисциплінарними інспекторами ВРП своїх повноважень) ВРП як колегіальний орган суддівського врядування, її дисциплінарні органи не можуть реалізувати свої дисциплінарні повноваження.

11. За твердженнями ВРП, доводи позивача щодо протиправної бездіяльності відповідача та порушення строку розгляду його скарг на дії суддів є безпідставними, оскільки з огляду на норми Закону №1635-ІХ відповідні матеріали наразі не можуть бути розглянуті ВРП. У цьому випадку, як указує представник відповідача, відсутнє порушення прав та інтересів позивача з боку ВРП. IV. Фактичні обставини справи, установлені судом першої інстанції

12. Рішенням ВРП від 05 серпня 2021 року №1809/0/15-21 зупинено з 05 серпня 2021 року розподіл між членами ВРП скарг щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарних скарг), поданих відповідно до Закону №1402-VIII, та скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора. 13. 12 серпня 2021 року ОСОБА_1 направив до ВРП скаргу щодо дисциплінарного проступку судді Запорізького апеляційного суду ОСОБА_2 , датовану 12 серпня 2021 року. Додатково до цієї скарги позивач 27 листопада 2021 року та 06 грудня 2021 року направив до ВРП скаргу від 27 листопада 2021 року та заяву від 05 грудня 2021 року. 14. 07 вересня 2021 року ОСОБА_1 направив до ВРП скаргу щодо дисциплінарного проступку судді Шевченківського районного суду міста Києва ОСОБА_3 , датовану 06 вересня 2021 року. 15. 11 жовтня 2021 року ОСОБА_1 направив до ВРП скаргу щодо дисциплінарного проступку судді Другої судової палати Касаційного цивільного суду Верховного Суду ОСОБА_4 , датовану 10 жовтня 2021 року. 16. 19 жовтня 2021 року ОСОБА_1 направив до ВРП скаргу щодо дисциплінарного проступку судді Запорізького апеляційного суду ОСОБА_5 , датовану 19 жовтня 2021 року.

17. Оскільки отримавши вказані дисциплінарні скарги ВРП їх не розглянула, ОСОБА_1 , уважаючи свої права порушеними, звернувся до суду з цим позовом. V. Позиція Суду

18. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

19. Відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.

20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Згідно зі статтею 131 Конституції України в Україні діє ВРП, яка відповідно до частини першої статті 1 Закону №1798-VIII є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

22. Як закріплено у частині першій статті 2 Закону №1798-VIII, статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП визначаються Конституцією України, цим Законом та Законом №1402-VIII.

23. Процедурні питання здійснення ВРП своїх повноважень урегульовані Регламентом Вищої ради правосуддя, затвердженим її рішенням від 24 січня 2017 року №52/0/15-17.

24. Серед повноважень ВРП, визначених частиною першою статті 3 Закону №1798-VIII, є: забезпечення здійснення дисциплінарним органом дисциплінарного провадження щодо судді; утворення органів для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів; розгляд скарги на рішення відповідних органів про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора (пункти 3-5 частини першої зазначеної статті).

25. Порядок дисциплінарного провадження щодо судді установлено Законом №1402-VIII і Законом №1798-VIII.

26. Як закріплено приписами частини першої статті 107 Закону №1402-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), право на звернення із скаргою щодо дисциплінарного проступку судді, з повідомленням про вчинення дисциплінарного проступку суддею (дисциплінарною скаргою) має будь-яка особа. Громадяни здійснюють зазначене право особисто або через адвоката, юридичні особи - через адвоката, органи державної влади та органи місцевого самоврядування - через своїх керівників або представників.

27. Відповідно до статті 108 Закону №1402-VIII дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати ВРП у порядку, визначеному Законом №1798-VIII, з урахуванням вимог цього Закону. 28. 05 серпня 2021 року набули чинності зміни до Закону №1798-VIII, внесені Законом №1635-ІХ, зокрема в частині здійснення дисциплінарних проваджень щодо суддів.

29. Так, згідно зі статтею 42 Закону №1798-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача із дисциплінарними скаргами) дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати ВРП. Дисциплінарне провадження розпочинається після отримання скарги щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарної скарги), поданої відповідно до Закону №1402-VIII, або за ініціативою Дисциплінарної палати ВРП чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у випадках, визначених законом. Дисциплінарне провадження включає: 1) попереднє вивчення матеріалів, що мають ознаки вчинення суддею дисциплінарного проступку, та прийняття рішення про відкриття дисциплінарної справи або відмову у її відкритті; 2) розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.

30. За правилами статті 43 Закону №1798-VIII дисциплінарний інспектор ВРП, визначений автоматизованою системою розподілу справ для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (дисциплінарний інспектор ВРП - доповідач): 1) вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону; 2) за наявності підстав, визначених пунктами 1-5 частини першої статті 44 цього Закону, - повертає дисциплінарну скаргу скаржнику; 3) за наявності підстав, визначених пунктом 6 частини першої статті 44 цього Закону, - передає скаргу на розгляд Дисциплінарної палати для ухвалення рішення щодо залишення без розгляду та повернення її скаржнику або відкриття дисциплінарної справи; 4) за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - протягом тридцяти днів з дня отримання такої скарги готує матеріали з пропозицією про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи. Цей строк може бути продовжений дисциплінарним інспектором, але у разі обґрунтованої потреби додаткової перевірки дисциплінарної скарги не більш як на п`ятнадцять днів. Висновок дисциплінарного інспектора ВРП - доповідача разом із дисциплінарною скаргою та зібраними у процесі попередньої перевірки матеріалами передається на розгляд Дисциплінарної палати.

31. Розгляд дисциплінарної справи здійснюється Дисциплінарною палатою за участю дисциплінарного інспектора ВРП - доповідача, судді, щодо якого відкрито дисциплінарну справу, та скаржника (частина перша статті 47 Закону №1798-VIII).

32. Відповідно до частин першої та п`ятої статті 27 Закону №1798-VIII організаційне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності ВРП та її органів здійснює секретаріат. У секретаріаті ВРП діє служба дисциплінарних інспекторів як самостійний структурний підрозділ, який утворюється для реалізації повноважень ВРП щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів та діє за принципом функціональної незалежності від ВРП. Статус та повноваження служби дисциплінарних інспекторів визначаються цим Законом. Порядок утворення, фінансування, взаємодії служби дисциплінарних інспекторів з іншими органами ВРП та процедури діяльності визначаються Положенням про службу дисциплінарних інспекторів, що затверджується ВРП.

33. Отже, серед правових новел щодо діяльності ВРП, введених Законом №1635-ІХ, є, зокрема, утворення служби дисциплінарних інспекторів як самостійного структурного підрозділу для реалізації повноважень ВРП щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів, який діє за принципом функціональної незалежності від ВРП, а також утворення Етичної ради з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.

34. Згідно з пунктами 4, 6 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1635-ІХ Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена ВРП до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП. Конкурс на зайняття посад дисциплінарних інспекторів ВРП оголошується після завершення оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду) критеріям професійної етики та доброчесності, але не пізніше одного року з дня набрання чинності цим Законом.

35. Аналіз наведених норм свідчить про те, що з набранням 05 серпня 2021 року чинності Законом №1635-ІХ суттєво змінено правовий підхід (механізм) до попередньої перевірки ВРП дисциплінарних скарг щодо суддів та визначений інший порядок здійснення процедур дисциплінарного провадження. Зокрема, з моменту набрання чинності зазначеним Законом дисциплінарні скарги мають розподілятися дисциплінарному інспектору ВРП, який є учасником дисциплінарної справи за приписами статей 43 та 47 Закону №1798-VIII (у редакції Закону №1635-ІХ), а також наділення таких дисциплінарних інспекторів ВРП відповідними правами, обов`язками та повноваженнями щодо здійснення певних етапів процедури дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою (стаття 28 Закону №1798-VIII).

36. Отже, до утворення служби дисциплінарних інспекторів у секретаріаті ВРП (до початку здійснення дисциплінарними інспекторами ВРП своїх повноважень) ВРП як колегіальний орган суддівського врядування, її дисциплінарні органи не можуть реалізувати свої дисциплінарні повноваження.

37. Відповідні висновки зроблені також у рішеннях Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 січня 2022 року в справі №9901/423/21 та від 14 липня 2022 року в справі №9901/386/21.

38. У зв`язку з набуттям 05 серпня 2021 року чинності змін до Закону №1798-VIII, внесених Законом №1635-ІХ, і з метою недопущення порушення вимог указаного Закону, ВРП рішенням від 05 серпня 2021 року №1809/0/15-21 зупинила з 05 серпня 2021 року розподіл між членами ВРП скарг щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарних скарг), поданих відповідно до Закону №1402-VIII, та скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора. Це рішення на сьогоднішній день в установленому законом порядку не визнане протиправним і не скасоване.

39. Як установлено матеріалами справи, дисциплінарні скарги позивачем подані до ВРП після набрання чинності Законом №1635-ІХ (05 серпня 2021 року) та ухвалення відповідачем рішення №1809/0/15-21 (05 серпня 2021 року).

40. Наразі служба дисциплінарних інспекторів ВРП не розпочала роботу, а також не сформований повноважний склад ВРП.

41. Зважаючи на зазначене, Суд уважає обґрунтованими доводи ВРП про існування об`єктивної перешкоди у здійсненні повноважень щодо розгляду дисциплінарних скарг позивача.

42. Подібні висновки викладені у рішенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 листопада 2021 року та постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 лютого 2022 року в справі №9901/369/21, а також у рішенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2022 року в справі №9901/386/21.

43. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зауважувала (зокрема, у постановах від 27 лютого 2020 року в справі №800/304/17, від 01 квітня 2021 року в справі №9901/183/20, від 10 лютого 2022 року в справі №9901/369/21) про те, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) в неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

44. Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

45. Самі собою строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких установлюється цей строк.

46. Ураховуючи викладене, Суд уважає, що невчинення ВРП дій щодо розгляду дисциплінарних скарг ОСОБА_1 не має характеру протиправної бездіяльності.

47. Суд наголошує на тому, що ВРП позбавлена правових повноважень щодо здійснення розподілу і розгляду скарг ОСОБА_1 за нормами, які діяли до внесення змін Законом №1635-ІХ, або в інший порядок, ніж це передбачено законом. ВРП із набранням чинності Законом №1635-ІХ не може у своїй діяльності керуватися і застосовувати нормативно-правові акти, які втратили свою чинність, та вирішувати певні процедурні питання, зокрема в частині здійснення дисциплінарних проваджень щодо суддів, за неіснуючими нормами закону, а так само уповноважувати на це осіб, які не мають законодавчо визначеного статусу та повноважень на вчинення таких дій. Суд позбавлений правової можливості зобов`язати суб`єкта владних повноважень діяти всупереч частини другої статті 19 Конституції України та пункту 1 частини другої статті 2 КАС України.

48. На підставі викладеного, Суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 VІ. Судові витрати

49. Підстав для розподілу судових витрат немає. Судовий збір за подання позовної заяви позивачем не сплачувався з огляду на приписи пункту 9 частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір». Керуючись статтями 241-246, 250, 255, 262, 266, 295 КАС України, Суд В И Р І Ш И В :

1. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії відмовити.

2. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

3. Апеляційна скарга на рішення може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Рішення складене і підписане 19 вересня 2022 року. Головуючий: О. В. Кашпур Судді: Н. А. Данилевич В. Е. Мацедонська О. Р. Радишевська Н. В. Шевцова