Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 320/10718/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/10718/21 Суддя першої інстанції: Василенко Г.Ю. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 08 червня 2022 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: судді-доповідача - Степанюка А.Г., суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Золочівської сільської ради Бориспільського району Київської області на прийняте в порядку спрощеного провадження рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 січня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Золочівської сільської ради Бориспільського району Київської області про визнання протиправними дій і скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії, - ВСТАНОВИЛА: У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Золочівської сільської ради Бориспільського району Київської області (далі - Відповідач, Золочівська сільська рада) про: - визнання протиправними дії та скасування рішення Золочівської сільської ради Бориспільського району Київської області № 259-10-VІII від 17.06.2021 в частині відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,1151 га в межах села Вишеньки; - зобов`язання Золочівської сільської ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,1151 га в межах села Вишеньки. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 17.01.2022 позов задоволено в повному обсязі. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що зазначена в рішенні Золочівської сільської ради підстава відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не передбачена ч. 4 ст. 118 ЗК України, яка встановлює вичерпні підстави такої відмови. Крім того, суд наголосив, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не означає, що земельна ділянка виділяється конкретній особі, та не є тотожним поняттю передачі земельної ділянки у власність, а є лише початковою стадією процедури безоплатного одержання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності. Поряд з іншим, підкреслив, що захист порушених прав Позивача потребує зобов`язання Відповідача розглянути подане клопотання та надати Позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, що не є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування. Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його повністю та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. При цьому посилається на неврахування судом першої інстанції, що 22.01.2009 було вже надано дозвіл ОСОБА_2 на розробку технічної документації на спірну земельну ділянку і відповідно надання такого дозволу Позивачу вплине на охоронюваний законом інтерес іншої особи, а тому у відповідності до ч. 7 ст. 118 ЗК України оскаржуване рішення Відповідача є правомірним. Крім того з посиланням на рішення Конституційного суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 підкреслює,, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Додатково наголошує, що відсутня згода ОСОБА_2 на надання дозволу розробку технічної документації на спірну земельну ділянку Позивачу. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.02.2022 відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу. Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.06.2022 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з такого. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 , виданим Ленінським РВ УМВС України в місті Севастополі 25.07.1997, а також є внутрішньо переміщеною особою (а.с. 17-22). Позивач звернувся до Відповідача із клопотанням, в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 1151,57 м кв. в межах села Вишеньки Бориспільського району, Київської області, з наданням відповідних документів (а.с. 30-34). Рішенням Золочівської сільської ради № 259-10-VІII від 17.06.2021 відмовлено у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,1151 га в межах села Вишеньки, у зв`язку з тим, що вказана земельна ділянка знаходиться у власності ОСОБА_2 (а.с. 36, 41). При цьому матеріали справи свідчать, що рішенням Вишенківської сільської ради Бориспільського району Київській області № 1227-30-У від 22.01.2009 ОСОБА_2 надано дозвіл на складання проекту відведення земельної ділянки площею 0,15 га у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку в с. Вишеньки (а.с. 39-40). На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 14, 19 Конституції України, ст. ст. 3, 5, 12, 81, 116, 118, 121, 122, 186-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), ст. ст. 1, 50 Закону України «Про землеустрій» прийшов до висновку, що рішення Золочівської сільської ради про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки прийняте без наявних на те правових підстав, а тому підлягає визнанню протиправним із зобов`язанням Відповідача надати Позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки. З таким висновком суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке. Відповідно до ч. 1 ст. 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Приписи ч. 2 ст. 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. Згідно п. п. «а», «б» ч. 1 ст. 19 ЗК України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються в тому числі на таку категорію, як землі сільськогосподарського призначення, землі житлової та громадської забудови. За правилами ст. 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування. Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Згідно ч. ч. 3-4 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання. Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Пунктом «г» ч. 1 ст. 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара. З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями ст. 118 Земельного кодексу України. Так, згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Згідно ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Таким чином, ст. 118 ЗК України містить вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Разом з тим, як вірно зазначив суд першої інстанції, рішення Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області, правонаступником якого є Золочівська сільська рада, № 1227-30-У від 22.01.2009, яким надано ОСОБА_2 дозвіл на складання проекту відведення земельної ділянки площею 0,15 га у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку в с. Вишеньки та на яке Апелянт посилається як на доказ законності прийнятого рішення, не може слугувати підставою для відмови в наданні Позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у користування відповідно до ст. 123 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. З цього приводу колегія суду зазначає, що з приписів ст. 79-1 ЗК України випливає, метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому, не суттєво за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками. Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у власність, зокрема спірність прав щодо ділянки. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність, а не на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, рада може відмовити. Застосовуючи цей підхід в контексті обставин справи колегія суддів також враховує, що судом першої інстанції встановлено те, що на момент прийняття оскаржуваного у цій справі рішення спірна земельна ділянка не перебувала у власності або користуванні ОСОБА_2 , а Відповідачем не подано належних і допустимих доказів, які б свідчили про оформлення відповідних документів на користування чи володіння зазначеною земельною ділянкою третіми особами. Таким чином прийняття Золочівською сільською радою рішення про погодження надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки не виключає можливість захисту законного інтересу третіх осіб, у цьому випадку ОСОБА_2 , як на стадії розробки проекту відведення спірної земельної ділянки, так і на етапі його затвердження радою. Інтерес ОСОБА_2 полягає в отриманні земельної ділянки у користування, а не в позбавленні такого права Позивача. Таким чином, на переконання судової колегії, є безпідставним доводи Апелянта з посиланням на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 про необхідність отримання згоди ОСОБА_2 на надання дозволу розробку технічної документації на спірну земельну ділянку Позивачу, а також порушення законного інтересу останнього. Наведений висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постановах від 10.01.2022 у справі №264/37/21, від 06.09.2021 у справі № 380/1/20, від 17.02.2021 у справі № 808/2037/17. Надаючи оцінку висновками суду першої інстанції щодо зобов`язання Золочівської сільської ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке. Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного врядування». Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05). Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96). Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». Таким чином, у межах даної справи Золочівська сільська рада не наділена повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд. Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.06.2021 у справі № 804/881/18 та від 16.05.2019 у справі № 821/925/18. За правилами ч. ч. 3-4 ст. 245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Зі змісту наведених норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб`єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень. Тобто законодавець передбачив обов`язок суду змусити суб`єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства. Згідно судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988) запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. При цьому судовою колегією враховується, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Аналогічна позиція викладена у постанові Верхового Суду від 15.06.2021 у справі № 804/881/18. З урахуванням наведеного, судова колегія приходить до висновку, що, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі, суд першої інстанції дотримався норм матеріального та процесуального права, що не спростовано доводами апеляційної скарги. Крім того, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, - ПОСТАНОВИЛА: Апеляційну скаргу Золочівської сільської ради Бориспільського району Київської області - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 січня 2022 року - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України. Суддя-доповідач А.Г. Степанюк Судді Н.П. Бужак М.І. Кобаль Повний текст постанови складено та підписано 08 червня 2022 року.