Постанова 4857 № 140/4225/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 19 квітня 2023 рокуЛьвівСправа № 140/4225/22 пров. № А/857/12960/22 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого судді Обрізко І.М., суддів Іщук Л.П., Шинкар Т.І., розглянувши у порядку письмового провадження у місті Львові апеляційну скаргу Пірнівської сільської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року, прийняте суддею Димарчук Т.М. у місті Луцьку у справі за позовом ОСОБА_1 до Пірнівської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,- встановив: ОСОБА_1 (надалі позивач) звернувся з адміністративним позовом до Пірнівської сільської ради ( надалі сільська рада, відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення №758-16-VIII від 03.12.2021 про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, яка межує з земельною ділянкою з кадастровим номером 3221886400:36:048:0012, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти; зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, яка межує з земельною ділянкою з кадастровим номером 3221886400:36:048:0012, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти в порядку та строки передбачені ст. 118 Земельного кодексу України. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року позов задоволено. Суд виходив з того, що повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні регламентовано частиною сьомою статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені Законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв`язку із призначенням земельної ділянки для містобудівних потреб за відсутності містобудівної документації. Однак, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Положення частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забороняють до затвердження відповідної містобудівної документації саме передачу (надання) у власність чи користування земельних ділянок, проте вказана норма не містить заборони у наданні відповідних дозволів на розроблення проектів землеустрою, які є лише початком тривалої та послідовної процедури. В даному випадку позивач звертався із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який є одним з етапів процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян. Отримання зазначеного дозволу не означає позитивного рішення про надання земельної ділянки у власність. На думку суду, належним та ефективним способом захисту прав позивача є зобов`язання сільську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Суд стягнув на користь позивача витрати на правничу допомогу в розмірі 1500 грн. Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, Пірнівська сільська рада подала апеляційну скаргу. Вважає, що судом першої інстанції ухвалено рішення з неправильним застосуванням норм матеріального права. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що при розгляді клопотання позивача на засіданні постійної комісії з питань земельних відносин, архітектури, будівництва та екології Пірнівеької сільської ради Вишгородського району Київської області було встановлено, що бажана до відведення земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту , відповідно до генерального плану села. Містобудівна документація на вказану територію не розроблялася та органом місцевого самоврядування не затверджувалась. Сама можливість отримання та подальшого використання бажаної позивачем земельної ділянки для ведення садівництва, тобто для містобудівних потреб, без наявності затвердженої містобудівної документації заборонена ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», на норми якого є посилання в оскаржуваному рішенні органу місцевого самоврядування, та яким вмотивоване прийняте рішення. Задовольнивши вимоги позивача в частині зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, суд фактично підмінив собою орган місцевого самоврядування, до виключної компетенції якого належить розпорядження земельними ділянками комунальної власності відповідних територіальних громад і співставлення відповідності їх місця розташування з вимогами законів, прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, генеральними планами населених пунктів та іншої містобудівної документації. Звертає увагу суду на те, що станом на момент розгляду справи нормами п.5 ст.27 розділу X Перехідних положень Земельного кодексу України передбачено, що під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей, зокрема, безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Не погоджується апелянт і на стягнення за рахунок його бюджетних асигнувань витрат на правничу допомогу у розмірі 1500 грн., оскільки в договорі №26 від 24.05.2021 вказано, що адвокат Заматов Р.В. є часником Адвокатського об`єднання, однак в Ордері №1238361 від 20.05.2022 зазначено, що формою адвокатської діяльності останнього є індивідуальна адвокатська діяльність за адресою, що їй відповідає. Наявна у матеріалах справи копія ордеру не засвідчена АО «Октопус», печаткою якого завірено вказаний ордер. Просить скасувати рішення суду та ухвалити постанову, якою відмовити у задоволенні позову. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, приходить до наступного. Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Розглядаючи спір, судова колегія вважає, що місцевий суд в повній мірі дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази. Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 04.11.2021 позивач звернувся до Пірнівської сільської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, яка межує з земельною ділянкою з кадастровим номером 3221886400:36:048:0012, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти. До клопотання надав наступні документи: копію паспорта громадянина України; копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера; копію посвідчення учасника бойових дій; викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки (а.с.14,24-25,27-28). Рішенням восьмого скликання Пірнівської сільської ради №758-16-VIII від 03.12.2021 позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, яка межує з земельною ділянкою з кадастровим номером 3221886400:36:048:0012, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти на території Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області у зв`язку із призначенням земельної ділянки для містобудівних потреб за відсутності містобудівної документації (а.с.26). Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними. Згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Частиною другою статті 2 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин. Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу (ЗК) України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. У відповідності до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Відповідно до частин 6, 7 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Пунктом «в» частини 1 статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара. Відтак, Земельним кодексом України визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України. Із матеріалів справи вбачається, що підставою для відмови у задоволенні заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, яка межує з земельною ділянкою з кадастровим номером 3221886400:36:048:0012, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти на території Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області було призначення земельної ділянки для містобудівних потреб за відсутності містобудівної документації (а.с.26), тобто з підстави, не передбаченої ЗК України. Колегія суддів звертає увагу на те, що звертаючись до відповідача, позивачем дотримано передбачених ч. 6 ст. 118 ЗК України вимог до форми та змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у власність. Відповідні обставини підтверджуються тим, що у спірному рішенні відповідач жодних зауважень щодо поданих позивачем документів не вказав. Щодо покликання апелянта на втручання суду у дискреційні повноваження Пірнівської сільської ради, то такі не заслуговують на увагу з огляду на наступне. Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування». Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05). Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96). Дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав. Натомість, у цій справі, відповідач вважає свої повноваження дискреційними помилково, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій -прийняти рішення про задоволення заяви, зокрема, надати дозвіл на розробку проекту землеустрою. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно з законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення. Такого висновку дійшов Верховний Суду у постанові від 27.02.2023 у справі № 280/4963/18. Що стосується способу захисту порушеного права позивача, то критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд. Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2018 у справі № 826/7631/15. Крім цього, у постанові від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а Верховний Суд дійшов висновку, що якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування, виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні. Щодо покликання апелянта на не врахування судом першої інстанції п.п. 5 п.27 Розділу ХХ Перехідних положень ЗК України, де передбачено, що безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється, колегія суддів зазначає, що таке не охоплюється спірними правовідносинами, а виконання рішення здійснюється у визначеному законом порядку із врахуванням норм законодавства. Щодо покликання апелянта на незгоду зі стягнення витрат на правничу допомогу, колегія суддів зазначає наступне. Апелянт звертає увагу на те, що копія ордеру Серії АІ №1238361 не є документом, який засвідчує повноваження адвоката Заматова Р.В. представляти інтереси позивача, оскільки відсутня печатка АО «Октопус», однак, колегія суддів вважає, що ордер разом із позовною заявою був поданий через систему «Електронний суд», відтак, є документом, який підтверджує повноваження згаданого адвоката на представництво інтересів позивача у Волинському окружному адміністративному суді. Скаржник не оскаржує суму, яку стягнув суд першої інстанції на користь позивача, а також не наводить своїх розрахунків, тому колегія суддів не надає вказаному оцінки. Апеляційний суд при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п.1ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява №303-A, п. 29). Судові витрати розподілу не підлягають з огляду на результат вирішення апеляційної скарги та виходячи з вимог ст. 139 КАС України. Отже, доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про правильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до правильного вирішення справи. Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,- постановив: Апеляційну скаргу Пірнівської сільської ради залишити без задоволення, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 18 липня 2022 року у справі № 140/4225/22 - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України. Головуючий суддя І. М. Обрізко судді Л. П. Іщук Т. І. Шинкар