Постанова КАС ВС № 640/9355/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 19 травня 2022 року м. Київ справа № 640/9355/20 адміністративне провадження № К/9901/10700/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Калашнікової О.В., суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/9355/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної податкової служби України, треті особи - Міністерство фінансів України, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування розпоряджень, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2020 року (прийняте у складі колегії суддів: головуючого судді - Огурцова О.П., суддів: Арсірія Р.О., Кузьменка В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Єгорової Н.М., суддів: Сорочка Є.О., Федотова І.В.) У С Т А Н О В И В : І. Суть спору

1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, Державної податкової служби України, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просив: 1.1. визнати протиправними дії відповідачів з оголошення добору на вакантні посади Голови Державної податкової служби України, заступника Голови Державної податкової служби України та затвердження умов такого добору, за наслідками яких була здійснена публікація від 25 квітня 2020 року на офіційному веб-порталі "Єдиний портал вакансій державної служби" Національного агентства з питань державної служби за № № 10001012, 10001013; 1.2. визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2020 року № 465-р "Про призначення ОСОБА_2 Головою Державної податкової служби України"; 1.3. визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 521-р "Про призначення ОСОБА_3 заступником Голови Державної податкової служби України".

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про істотні порушення умов добору, яке полягає у тому, що суб`єктом призначення на посади голови Державної податкової служби України та його заступника є Кабінет Міністрів України, тоді як добір оголошено Державною податковою службою України, який не має повноважень на призначення. Також позивач зазначає про незаконність встановлених строків на подання документів від кандидатів на призначення, оскільки такий строк має бути не меншим ніж три дні з дня оприлюднення оголошення, тоді як фактично строк на подання документів становив два дні. Зазначені обставини, на думку позивача, порушують його права та інтереси, оскільки через неправомірне обмеження строку на подання документів позивач був позбавлений можливості скористатись правом на участь у доборі. ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2020 року № 455-р «Про необхідність призначення на вакантну посаду Голови Державної податкової служби України» погоджено пропозицію Міністра фінансів України Марченка С.М. щодо необхідності призначення на вакантну посаду Голови Державної податкової служби України шляхом укладення контракту про проходження державної служби. 3.1. Визначено першого заступника Міністра фінансів України Улютіна Д.В. уповноваженою особою для проведення співбесіди в установленому порядку. 3.2. 25 квітня 2020 року на Єдиному порталі вакансій державної служби опубліковано оголошення за № 10001012, № 10001013 про проведення добору на вакантні посади Голови Державної податкової служби України та його заступника, в якому роз`яснено кваліфікаційні вимоги до кандидатів, посадові обов`язки та умови оплати праці на посаді, за якою відкрита вакансія, а також встановлено кінцевий термін подачі документів - 27 квітня 2020 року. 3.3. У подальшому, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2020 року № 465-р ОСОБА_2 призначено на посаду Голови Державної податкової служби України, а розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 521-р ОСОБА_3 - на посаду заступника Голови Державної податкової служби України. 3.4. Позивач, вважаючи, що добір на зазначені вище посади оголошено з порушенням вимог законодавства, у зв`язку з чим відповідні розпорядження про призначення на посади є протиправними, звернувся з даним позовом до суду. ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року, в задоволенні позову відмовлено. 4.1. Відмовляючи в задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що розпорядження не є юридично значимими для позивача, оскільки не мають безпосереднього впливу на його суб`єктивні права та обов`язки шляхом позбавлення його можливості реалізувати належне йому право або шляхом покладення на нього будь-якого обов`язку. IV. Касаційне оскарження

5. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу. 5.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування, зокрема пункту 8 Прикінцевих положень Закону України від 13 квітня 2020 року за №553-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», пункту 3, пункту 11, пункту 13, пункту 15, пункту 16, пункту 17, пункту 18, та пункту 18 Постанови Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року за №290 «Деякі питання призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», статті 253 ЦК України, статті 2 та 3 Європейської конвенції про порядок обчислення строків від 15 травня 1972 року. 5.2. У зв`язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про задоволення позову.

6. У відзиві на касаційну скаргу, Кабінет Міністрів України, Державна податкова служба України та Міністерство фінансів України посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

10. Згідно з частиною першою статті 21 Закону України «Про державну службу» вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу.

11. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2» установлено з 12.03.2020 на всій території України карантин, який в подальшому продовжувався.

12. Пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України від 13.04.2020 № 553-IX «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (далі Закон № 553-IX) встановлено наступне. 12.1. Тимчасово, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та протягом 30 днів з дня відміни цього карантину, зупинити дію положень Закону України "Про державну службу" (Відомості Верховної Ради України, 2016 р., № 4, ст. 43 із наступними змінами) та Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" (Відомості Верховної Ради України, 2011 р., № 38, ст. 385 із наступними змінами) в частині проведення конкурсів на посади державної служби та призначення на посади державної служби за результатами конкурсу. 12.2. Установити, що у період, визначений в абзаці першому цього пункту: - для призначення на посади державної служби суб`єктом призначення або керівником державної служби першочергово розглядаються кандидатури, запропоновані Комісією з питань вищого корпусу державної служби або конкурсною комісією за результатами процедур конкурсного відбору, зокрема у разі, коли строк оприлюднення результатів конкурсу перевищує 45 календарних днів з дня оприлюднення інформації про проведення такого конкурсу. Інші оголошені конкурси на посади державної служби, результати яких не оприлюднені, скасовуються; - у разі відсутності або відхилення суб`єктом призначення або керівником державної служби кандидатур, запропонованих Комісією з питань вищого корпусу державної служби або конкурсною комісією за результатами процедур конкурсного відбору, суб`єкт призначення або керівник державної служби може призначити на посади державної служби особу шляхом укладення контракту про проходження державної служби на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та до дня визначення суб`єктом призначення або керівником державної служби переможця (переможців) конкурсу, оголошеного згідно з абзацом шостим цього пункту. 12.3. Призначення на посади державної служби здійснюється в установленому Кабінетом Міністрів України порядку, який визначає механізм добору на посади державної служби шляхом проведення співбесід з визначеними суб`єктом призначення посадовими особами.

13. На виконання вимог зазначеного вище Закону, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 22.04.2020 № 290 «Деякі питання призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2», якою затверджений Порядок призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2, який визначає механізм добору на вакантні посади державної служби на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2, та протягом 30 днів з дня відміни цього карантину (далі Порядок № 290).

14. Пунктом 13 Порядку № 290 визначено, що рішення про необхідність призначення на вакантну посаду державної служби на період дії карантину (далі - призначення на вакантну посаду) та визначення уповноваженої особи приймається шляхом видання відповідного наказу (розпорядження) на зайняття посад категорії "А" та посад категорії "Б", які здійснюють повноваження керівників державної служби в державних органах, - суб`єктом призначення.

15. Суб`єктом призначення згідно з пунктом 7 частини першої статті 2 Закону України «Про державну службу» є державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади.

16. Частиною першою статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України.

17. Зазначеному положенню кореспондує пункт 10 Положення про Державну податкову службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 № 227, відповідно до якого ДПС очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України. VI. Позиція Верховного Суду

18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

19. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

20. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

21. З системного аналізу правових норм у цій справі вбачається, що суб`єктом призначення у спірних правовідносинах є Кабінет Міністрів України.

22. Судами встановлено, що у даному випадку, рішення про необхідність призначення на вакантні посади приймалось саме Кабінетом Міністрів України, про що було зазначено в оголошенні, що оприлюднене на Єдиному порталі вакансій державної служби, що спростовує доводи скаржника про проведення процедури добору неуповноваженим органом.

23. В свою чергу, за приписами пункту 19 Порядку № 290 інформація від осіб, які виявили бажання взяти участь у доборі надходить до органу, на вакантну посаду в якому прийнято відповідне рішення про необхідність призначення, який перевіряє подані документи на їх відповідність вимогам Порядку № 290 та, у подальшому, передає перелік кандидатів на розгляд уповноваженій особі суб`єкту призначення.

24. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2020 року № 455-р «Про необхідність призначення на вакантну посаду Голови Державної податкової служби України» уповноваженою особою визначено першого заступника Міністра фінансів України Улютіна Д.В.

25. Листом від 27 квітня 2020 року № 929/4/99-00-11-03-01-04 Державна податкова служба України направила до Міністерства фінансів інформацію про кандидатів, як це передбачено нормами Порядку № 290.

26. Відповідно, зазначення в оголошенні про добір контактної особи, яка є посадовою особою служби управління персоналом Державної податкової служби України обумовлено вимогами Порядку № 290 щодо оброблення інформації про кандидатів на посади та передачу такої інформації безпосередньо до суб`єкту призначення та жодним чином не підтверджують факт призначення добору саме Державною податковою службою України, що спростовує доводи касаційної скарги в цій частині.

27. В частині доводів касаційної скарги, щодо встановлення строку на подання документів особами, які виявили бажання взяти участь у доборі, меншої тривалості, ніж це передбачено Порядком № 290, Верховний Суд зазначає наступне.

28. Згідно з пунктом 18 Порядку № 290 строк подання інформації, зазначеної у пункті 17 цього Порядку, не може становити менше трьох та більше семи календарних днів з дня оприлюднення в установленому порядку рішення про необхідність призначення.

29. Зазначене положення є чинним як на момент оголошення процедури добору, так і на момент розгляду цієї справи, а отже підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

30. Тобто, перебіг строку на подання документів особами, які виявили бажання взяти участь у доборі, починається з наступного дня після оприлюднення в установленому порядку рішення про необхідність призначення на відповідну вакантну посаду державної служби, а не від дати розміщення оголошення на Єдиному порталі вакансій державної служби, як про це зазначає позивач.

31. За приписами частини другої статті 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо цими розпорядженнями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

32. Рішення про необхідність призначення на посади Голови Державної податкової служби України та його заступника, а саме: розпорядження Кабінету Міністрів України №№ 455-р, 458-р прийнято 24 квітня 2020 року, а тому в даному випадку, трьома календарними днями на подання документів будуть 25, 26 та 27 квітня 2020 року. Відповідно до спірного оголошення - кінцевий строк на подання документів - 27 квітня 2020 року, що відповідає положенням Порядку № 290.

33. В частині доводів скаржника щодо передчасного оголошення суб`єктом призначення добору до отримання інформації від Національного агентства України з питань державної служби про відсутність кандидатів на призначення, Верховний Суд зазначає наступне.

34. Чинним законодавством, в тому числі Законом № 553-ІХ, а також нормами Порядку № 290 не передбачено обов`язку Кабінету Міністрів України звертатися до інших органів, зокрема, до Національного агентства України з питань державної служби, з приводу отримання інформації про наявність/відсутність кандидатів, запропонованих комісією, в період з дня прийняття Порядку № 290 і до моменту проведення співбесід.

35. Таким чином, як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, відсутні підстави вважати, що відповідачами було допущено протиправні дії та/або бездіяльність щодо проведення процедури добору на посади Голови Державної податкової служби України та його заступника, а отже позовні вимоги в цій частині є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

36. Надаючи оцінку доводам скаржника в частині позовних вимог про скасування розпоряджень про призначення переможців відбору на відповідні посади Верховний Суд виходить з наступного.

37. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

38. Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

39. У пункті 8 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

40. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

41. Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

42. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. 42.1. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "право" має один і той же зміст.

43. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

44. Право на судовий захист не є абсолютним. Звертаючись до суду з позовом щодо законності правового акта суб`єкта владних повноважень індивідуального характеру та дій, спрямованих на прийняття такого акта, позивач також повинен пояснити, які правові наслідки безпосередньо для нього породжує оскаржене рішення суб`єкта владних повноважень та дії/бездіяльність, які передують його прийняттю. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

45. Наведене дає підстави для висновку, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з призначення ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на відповідні посади, то оскаржувані розпорядження не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

46. Аналогічну правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловила, зокрема, у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, від 12 травня 2021 року у справа № 9901/286/19 та інших.

47. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

48. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

49. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

50. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. VIІ. Судові витрати

51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,- П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. СуддіО.В. Калашнікова М.В. Білак Ж.М. Мельник-Томенко