Постанова КАС ВС № 814/152/18

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 19 травня 2022 року м. Київ справа № 814/152/18 адміністративне провадження № К/9901/7836/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Жука А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 (головуючий суддя - Біоносенко В.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019 (головуючий суддя - Крусян А.В., судді - Градовський Ю.М., Яковлєв О.В.), ВСТАНОВИВ: І. Історія справи Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської міської ради про скасування рішення відповідача від 21.12.2017 №32/1 «Про внесення змін до рішення міської ради від 15.12.2016 №12/3 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради».

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що зазначене рішення було ухвалене відповідачем всупереч вимог Конституції України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про доступ до публічної інформації», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про запобігання корупції», а саме: відповідачем не було дотримано вимоги п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо обов`язкового оприлюднення проектів рішень не менше ніж за 20 робочих днів до дати їх розгляду. Позивач також вказував, що він був позбавлений можливості своєчасно ознайомитися з запропонованими кандидатурами та внести свої пропозиції чи зауваження, а на час винесення спірного рішення не було вирішено питання про звільнення осіб, які перебували на цих посадах до цього.

3. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 22.01.2018 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет позову, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 . Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.03.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

5. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано тим, що спірне рішення Миколаївської міської ради, яке оскаржує позивач, є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, яким вирішується питання про припинення правовідносин з публічної служби - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_7 , ОСОБА_5 , ОСОБА_4 та ОСОБА_8 , а також виникнення правовідносин з публічної служби - ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_6 , ОСОБА_12 та ОСОБА_11 . Позивач відсутній у переліку осіб, зазначених у спірному рішенні, щодо яких вирішується питання проходження публічної служби. Суди дійшли висновку про те, що спірне рішення відповідача не порушує прав, свобод та інтересів позивача, а відтак у нього відсутнє право вимоги про його скасування.

6. Окремою ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, вказано Миколаївській міській раді на невідповідність її практики вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Рішенню Конституційного суду України «Справа про скасування актів органів місцевого самоврядування» №1-9/2009 від 16.04.2009 щодо ухвалення рішень про внесення скасування чи внесення змін до своїх попередніх ненормативних правових актів (актів індивідуальної дії), на підставі яких вже виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

7. У березні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019 скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

8. Касаційна скарга мотивована тим, що в оскаржуваних судових рішеннях відсутні мотиви, з яких суди дійшли висновку про те, що рішення відповідача прийнято відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України. У касаційній скарзі позивач вважає, що суди першої та апеляційної інстанції мали відмовити у позові виключно у випадку, якщо оскаржувані рішення суб`єкта владних повноважень визнані такими, що вчинені відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України.

9. Позивач, посилаючись на ч. 2 ст. 19, чч.1, 2 ст. 152 Конституції України, зазначає, що спірним рішенням порушені його права як громадянина України, а також як особи, яка має представницький мандат. Вказує, що відповідач порушив його права та гарантії діяльності як депутата, передбачені частинами 1-3 ст. 30 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Скаржник стверджує, що звернувся з позовом, маючи на меті захист як своїх прав, так і публічного інтересу членів територіальної громади, оскільки порушення норм чинного законодавства при прийнятті спірного рішення відповідача впливають на правомірність формування публічної адміністрації, створюючи загрозу порушенню прав та інтересів невизначеного кола осіб.

10. Крім того, скаржник посилається на те, що в обох судових рішеннях зазначено, що процедурні порушення можуть бути обґрунтуванням протиправності спірного рішення лише у разі пред`явлення позовних вимог особами, права яких порушуються цим рішенням. Проте позивач вважає такі висновки порушенням норм процесуального права, оскільки фактично судами не було надано оцінки доводам, викладеним у позовній заяві всупереч п. 3 ч. 4 ст. 246 КАС України.

11. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Відповідач зазначає, що задоволення позовних вимог особи, чиї права, свободи або інтереси не порушуються спірним рішенням відповідача жодним чином не відповідатиме положенням, закріпленим ст. 19 Конституції України та принципу верховенства права. Відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що право оскаржити індивідуальний акт має тільки особа, якої він стосується. Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.03.2019 для розгляду справи №814/152/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Желтобрюх І.Л., судді: Білоус О.В., Стрелець Т.Г.

14. Ухвалою Верховного Суду від 25.03.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 та встановлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.

15. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду №709/0/78-19 від 12.06.2019 призначено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг.

16. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.06.2019 для розгляду справи №814/152/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Шишов О.О., судді: Дашутін І.В., Яковенко М.М.

17. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.09.2020 №1809/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шишова О.О.

18. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.09.2020 для розгляду справи №814/152/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

19. Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2022 справу прийнято до провадження визначеним складом суду та призначено до попереднього касаційного розгляду. ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 05.12.2016 Миколаївської міською радою прийнято рішення №12/3 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради».

21. Відповідно до п.1 зазначеного рішення, Миколаївська міська рада затвердила на посадах: першого заступника міського голови - Дадівєріна А.Д., заступника міського голови - директора департаменту фінансів Миколаївської міської ради - Бондаренка В.І., заступника міського голови - Омельчука О.А., заступника міського голови Степанця Ю.Б., заступника міського голови - Турупалова А.В., заступника міського голови Шевченка Є.В., заступника міського голови - Гайдаржи В.В., керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради - Степаненка В.О. 22. 21.12.2017 Миколаївською міською радою прийнято рішення №32/1 «Про внесення змін до рішення міської ради від 15.12.2016 №12/3 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради».

23. Відповідно до п. 1.1 до рішення №12/3 від 15.12.16 вносяться зміни щодо виключення з п.1 слів: «першого заступника міського голови - Дадівєріна А.Д., заступника міського голови - директора департаменту фінансів Миколаївської міської ради - Бондаренко В.І., заступника міського голови - Гайдаржи В.В., заступника міського голови Турупалова А.В., заступника міського голови - Шевченка Є.В., керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради - Степаненка В.О.».

24. Відповідно до п. 1.2 до рішення №12/3 від 15.12.2016 вносяться зміни щодо доповнення п. 1 словами: «першого заступника міського голови - Криленка В.І., заступника міського голови Андрієнка Ю.Г., заступника міського голови - Диндаренка С.І., заступника міського голови Садикова О.В., керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради - ОСОБА_11 ».

25. Спірне рішення було реалізовано стосовно більшості осіб, які в ньому зазначені: ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_2 було звільнено за їхніми заявами за угодою сторін; ОСОБА_7 звільнено за власним бажанням, ОСОБА_5 звільнено через відсутність на роботі без поважних причин.

26. За поданими заявами було призначено на посади та приступили до виконання своїх обов`язків ОСОБА_6 , ОСОБА_11 , ОСОБА_9 та ОСОБА_10 ІІІ.

Позиція Верховного Суду

27. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України (в редакції, чинній на дату подання касаційної скарги) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

29. Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірне рішення не породжує, не змінює та не припиняє прав та обов`язків позивача, стосується лише осіб, щодо яких воно прийнято. Суди дійшли висновку про те, що лише особи, щодо яких буде застосовано акт індивідуальної дії, вправі ставити питання про його скасування.

30. В касаційній скарзі позивач стверджує, що суди мали дослідити спірне рішення на предмет його відповідності вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, тобто розглянути спір по суті, навіть за умови, якщо позивач не є належним, та вважає, що за правилами ч. 4 ст. 246 КАС України мотивувальна частина оскаржуваних судових рішень мала містити мотивовану оцінку кожного аргументу, наведеного позивачем у позовній заяві. Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з такими твердженнями, з огляду на наступне.

31. В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

32. Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

33. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

34. Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

35. Отже, під час розгляду справи адміністративної юрисдикції, позивач повинен зазначити, які саме його права або законні інтереси порушено рішенням та діями суб`єкта владних повноважень.

36. У рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 Конституційний суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

37. Верховний Суд констатує, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, причому, захист прав, свобод та інтересів особи є похідним, тобто, передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити певні дії можливе лише у разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити такі дії (або прийняти відповідне рішення) згідно з законодавством і, невчинення цих дій (неприйняття рішення) порушує права позивача. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах, про що неодноразово було зазначено Верховним Судом, зокрема у постановах від 03.03.2020 у справі №331/5314/16-а (2-а/331/148/2016), від 15.04.2020 у справі №712/11800/17, від 11.11.2021 у справі №640/13941/20.

38. У спірних правовідносинах, позивач не обґрунтовує свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а вказує лише на недоотримання відповідачем процедури прийняття спірного рішення.

39. Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 зазначив, що у разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи.

40. З огляду на вимоги статей 2, 6 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень. При цьому, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, що свідчать про порушення інтересу. Позивач має довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

41. Відповідно до встановлених у справі обставин спірне рішення відповідача є індивідуальним актом, який стосується припинення правовідносин з публічної служби у ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_7 , ОСОБА_5 , ОСОБА_4 та ОСОБА_8 , а також виникнення правовідносин з публічної служби у ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_6 , ОСОБА_12 та ОСОБА_11 . Позивач відсутній у переліку осіб, зазначених у спірному рішенні, щодо яких вирішується питання проходження публічної служби.

42. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, а також Великою Палатою Верховного Суду від 06.06.2018 у справі №800/489/17 та від 16.10.2018 у справі №9901/415/18.

43. Оскільки вказане рішення породжує певні правові наслідки, впливає на права і свободи тільки тих суб`єктів, яким його адресовано, то і відповідно не породжує для позивача і права на захист, тобто права на оскарження цього рішення.

44. Таким чином, рішення Миколаївської міської ради №32/1 від 21.12.17 «Про внесення змін до рішення міської ради від 15.12.2016 №12/3 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради» не порушує прав, свобод та інтересів позивача, у нього відсутнє право вимоги про його скасування.

45. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що задоволення позову ОСОБА_1 призведе не до захисту його прав, а до порушенню прав осіб, які зазначені у акті індивідуальної дії - рішенні №32/1 від 21.12.2017. Це буде суперечити завданню адміністративного судочинства, яке полягає у захисті порушених прав позивача від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, а не порушенню позивачем прав третіх осіб.

46. Щодо доводів позивача про те, що суди мали дослідити спірне рішення на предмет його відповідності вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, тобто розглянути спір по суті, навіть за умови, якщо позивач не є належним, Верховний Суд зазначає таке.

47. Верховний Суд неодноразово наголошував, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. Відтак, висновки суду щодо правомірності оскарженого рішення не мають самостійного правового значення (постанови Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17, від 10.08.2020 у справі №522/1611/17, 31.03.2021 у справі №640/21611/19 та від 28.09.2021 у справі №802/350/17-а).

48. З огляду на вищенаведене, відсутність у ОСОБА_1 права на звернення до суду є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

49. За таких обставин і такого правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій та зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

50. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019 відсутні.

51. Згідно зі ст. 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

52. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

53. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 березня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року у справі № 814/152/18 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена. СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко