Постанова КАС ВС № 802/350/17-а

ПОСТАНОВА Іменем України 28 вересня 2021 року Київ справа №802/350/17-а адміністративне провадження № К/9901/54971/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Бучик А.Ю., суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради на рішення Вінницького міського суду Вінницької області від 21 березня 2018 року (головуючий суддя: Венгрин О.О.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року (колегія суддів у складі: Совгири Д. І., Загороднюка А.Г. Курка О. П.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Вінницької міської ради, виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання протиправною і скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, В С Т А Н О В И В: ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Вінницької міської ради, Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог - ОСОБА_2 , про визнання протиправними і скасування рішень Вінницької міської ради №165 від 26.02.2016, №336 від 24.06.2016, визнання протиправним і скасування рішення виконкому Вінницької міської ради №2529 від 27.10.2016, визнання протиправними і скасування вихідних даних - містобудівних умов та обмеження на проектування будівлі, декларації про початок виконання будівельних робіт, зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, зобов`язання звільнити земельну ділянку. Ухвалою Вінницького міського суду Вінницької області від 11.10.2017 закрито провадження у справі в частині вимог ОСОБА_1 до Вінницької міської ради, Виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог - ОСОБА_2 , про визнання протиправними і скасування рішень Вінницької міської ради №165 від 26.02.2016, №336 від 24.06.2016, визнання протиправним і скасування рішення виконкому Вінницької міської ради №2529 від 27.10.2016, визнання протиправними і скасування вихідних даних - містобудівних умов та обмеження на проектування будівлі, зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, зобов`язання звільнити земельну ділянку. Роз`яснено позивачу право вирішувати спірні питання в порядку ЦПК України. В свою чергу позовна вимога про визнання протиправною і скасування декларації про початок виконання будівельних робіт мотивована тим, що реєстрація Департаментом ДАБІ у Вінницькій області декларації про початок будівельних робіт відбулась з порушенням норм законодавства, оскільки будівництво будівлі охорони проводилось на земельній ділянці, сервітутне користування якої не зареєстровано. Також вказував, що договір земельного сервітуту не є тим документом, який посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою. Наголошував, що реєстрація такої декларації порушує його права, оскільки він звертався до Вінницької міської ради з заявою щодо надання йому безоплатно у приватну власність земельної ділянки по АДРЕСА_1 (навпроти буд. АДРЕСА_2 ), площею 0,01 га для розміщення індивідуального гаража, але йому було відмовлено в цьому. Рішенням Вінницького міського суду Вінницької області від 21 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року, адміністративний позов задоволено. Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суди при вирішенні спору дійшли помилкових висновків без урахування фактичних обставин даної справи та з безпідставним ігноруванням положень законодавства. Крім того відповідач звертав увагу на те, що необхідно встановити наявність факту порушення прав позивача діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. У відзиві на касаційну скаргу позивач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін. Ухвалою Верховного Суду від 09 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від усіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків. Як установлено судами, постановою Вінницького міського суду Вінницької області від 20.04.2016 (справа №127/4551/16-а) зобов`язано Вінницьку міську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 17.11.2015 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки безоплатно та додані до неї документи. Рішенням Вінницької міської ради №336 від 24.06.2016 ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на АДРЕСА_1 (напроти будинку АДРЕСА_2 ) для будівництва і обслуговування індивідуальних гаражів в зв`язку з тим, що зазначена в заяві земельна ділянка розміщена в зоні транспортної інфраструктури, в якій не передбачено відведення земельних ділянок для будівництва індивідуальних гаражів. Згідно додатку до рішення Вінницької міської ради №165 від 26.02.2016 з ОСОБА_2 вирішено укласти договір земельного сервітуту для розміщення автомобільної стоянки на земельній ділянці, площею 1903 кв. м на АДРЕСА_1 , терміном на 4 роки 11 місяців. Копія договору про встановлення земельного сервітуту між Вінницькою міською радою і ОСОБА_2 , за яким на підставі рішення Вінницької міської ради №165 від 26.02.2016 ОСОБА_2 надано згоду на встановлення земельного сервітуту на земельну ділянку на АДРЕСА_1, площею 0,1903 га, для розміщення автомобільної стоянки датується 02.03.2016. Доказів державної реєстрації цього договору про встановлення земельного сервітуту від 02.03.2016 суду не надано. Рішенням Виконавчого комітету Вінницької міської ради №2529 від 27.10.2016 ОСОБА_2 надано вихідні дані - містобудівні умови та обмеження на проектування будівлі охорони на автомобільній стоянці по АДРЕСА_1. Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 28.10.2016 №140. Наміри забудови - будівництво будівлі охорони на автомобільній стоянці, адреса - АДРЕСА_1 (10 мікрорайон). 02.11.2016 за №ВН083163070332 Департаментом ДАБІ у Вінницькій області зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт (будівництво будівлі охорони на автостоянці по АДРЕСА_1 ) ОСОБА_2 . Підставою використання для будівництва земельної ділянки зазначено договір про встановлення земельного сервітуту від 02.03.2016, зареєстрований у книзі обліку договорів земельного сервітуту 04.03.2016 за №750/03-16. Вважаючи таке рішення протиправним і таким, що порушує його права, позивач звернувся до суду із даним позовом. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що на час подання декларації про початок будівельних робіт, державну реєстрацію договору про встановлення земельного сервітуту між Вінницькою міською радою та ОСОБА_2 від 02.03.2016 здійснено не було, договір про встановлення земельного сервітуту укладений у встановленому законом порядку не був, а тому не міг бути зазначений в якості правової підстави користування земельною ділянкою в декларації про початок виконання будівельних робіт, що є безумовною підставою для скасування спірних рішень. Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке. В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту. Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу. Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони. Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам. Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом". Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість. Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки. З огляду на вимоги статтей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень. Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві. Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Аналогічну норму було передбачено у ч. 1 ст. 6 КАС України у редакції, що діяла до 15.12.2017. Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»); (д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень. Вказана правова позиція сформована в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17. При з`ясуванні статусу позивача як «потерпілого», Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів. Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес та не вказав яким саме чином спірний акт індивідуальної дії має суттєвий негативний вплив саме на позивача або завдає реальної шкоди. Таким чином суд касаційної інстанції дійшов висновку, що дії (рішення) суб`єкта владних повноважень, що є предметом розгляду вказаного провадження не можуть мати негативного впливу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову. Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 наголошував, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. Отже, колегія суддів дійшла висновку про відсутність матеріально-правової заінтересованості позивачів, що є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову. Відповідно до частин першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Керуючись ст.ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, - ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради задовольнити. Рішення Вінницького міського суду Вінницької області від 21 березня 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року скасувати. Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Вінницької міської ради, виконавчого комітету Вінницької міської ради, Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання протиправною і скасування декларації про початок виконання будівельних робіт відмовити. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий А.Ю. Бучик Судді Л.Л. Мороз А.І. Рибачук