Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/36385/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/36385/21 Головуючий у І інстанції - Кармазін О.А. Суддя-доповідач - Губська Л.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 лютого 2022 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді: Губської Л.В., суддів: Епель О.В., Степанюка А.Г., за участю секретаря Кондраток А.В., представника позивача Бочарової В.М., представника відповідача Колесник І.Ю., представника третьої особи Наїдка Л.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України та Товариства з обмеженою відповідальністю «УКРТЕХКОНТРОЛЬ» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «УКР-ТЕСТ-СТАНДАРТ» до Міністерства інфраструктури України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «УКРТЕХКОНТРОЛЬ», про визнання протиправним та скасування наказу,- В С Т А Н О В И В: Товариство з обмеженою відповідальністю «УКР-ТЕСТ-СТАНДАРТ» звернулося до суду з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства інфраструктури України № 662 від 06.12.2021 «Про призначення Товариства з обмеженою відповідальністю «Укртехконтроль» органом із сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів», який прийнятий на підставі рішення Комісії Міністерства інфраструктури України з питань забезпечення виконання Угоди про прийняття єдиних технічних приписів для колісних транспортних засобів, предметів обладнання та частин, які можуть бути встановлені та/або використані на колісних транспортних засобах, і про умови взаємного визнання офіційних затверджень, виданих на основі цих приписів, 1958 року з поправками 1995 року, від 03 грудня 2021 року №54. Разом з позовною заявою позивач подав суду заяву про забезпечення позову, в якій просить суд зупинити дію оскаржуваного наказу до набрання законної сили рішення по даній справі. Вказана заява обґрунтована очевидною протиправністю оскаржуваного наказу, при цьому заявник вказує, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії цього наказу, може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених прав чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2021 року заяву про забезпечення позову задоволено. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що позивач перебуває у сфері впливу оскаржуваного наказу як учасник певного сегменту ринку, допуск до цього ринку суб`єкта, який отримав відповідний статус за наявності очевидних ознак протиправності акту, на підставі якого цей суб`єкт отримав відповідний статус, впливає на реалізацію функцій у т.ч. позивача, оскільки підриває довіру до всього ринку такого роду послуг та його окремих суб`єктів, та підриває довіру до Держави, яка допустила на певний сегмент ринку певного суб`єкта, надала йому право працювати на цьому ринку від імені Держави за наявності очевидних ознак порушень процедури допуску до цього ринку ТОВ «УКРТЕХКОНТРОЛЬ», що у свою чергу зумовлюватиме втрату цінності висновків сертифікаційних процедур з точки зору можливої відмови від їх визнання як належних та юридично значимих документів, у т.ч. з боку учасників Угоди про прийняття єдиних технічних приписів для колісних транспортних засобів, предметів обладнання та частин, які можуть бути встановлені та/або використані на колісних транспортних засобах, і про умови взаємного визнання офіційних затверджень, виданих на основі цих приписів та вже лише наявність вказаних обставин дає підстави для висновку, що очевидними є ознаки протиправності оскаржуваного рішення, що, крім іншого, як один із значимих факторів для прийняття рішення про забезпечення позову, - можливість по суті безконтрольного наповнення ринку джерелами небезпеки, які створюватимуть небезпеку для людей, можуть завдати непоправної шкоди життю та здоров`ю людей. Не погоджуючись з прийнятим рішенням, Міністерство інфраструктури Українизвернулося до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та прийняти нове рішення, яким у задоволені заяви про забезпечення позову відмовити у повному обсязі. Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції не наведено жодного мотиву щодо «порушеного права» позивача, з яким процесуальний закон безпосередньо пов`язує можливість застосування заходів забезпечення позову. Апелянт наголошує, що оскаржувана ухвала містить висновок про те, що «позивач перебуває у сфері впливу оскаржуваного наказу» за відсутності жодного довода щодо суті цього впливу, а тому вважає, що відсутність в оскаржуваній ухвалі мотивів застосування заходів забезпечення позову у розумінні ч. 2 ст. 150 КАС України є підставою для її скасування. Крім того, наголошує, що застосування заходів забезпечення позову в даному випадку є передчасним, оскільки фактично вирішує спір по суті. Третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «УКРТЕХКОНТРОЛЬ» -також подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та прийняти нове рішення, яким у задоволені заяви про забезпечення позову відмовити у повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що оскаржувана ухвала прийнята передчасно та з порушенням вимог чинного законодавства України, зокрема, суд першої інстанції не в повному обсязі з`ясував обставини справи, які мають значення для правильного вирішення заяви про забезпечення позову, неправильно та неповно дослідив докази, що призвело до невідповідності висновків суду обставинам справи, а також суд не вірно застосував норми матеріального права. Апелянт наголошує, що питання щодо законності видачі відповідачем спірного наказу мають розглядатись та вирішуватись лише під час розгляду справи по суті, при цьому, наразі, фактично заблоковано діяльність третьої особи на підставі нібито виявлених позивачем порушень, яким має бути надана відповідна правова оцінка за наслідком розгляду позову. В судовому засіданні представники апелянтів вимоги апеляційних скарг підтримали, наполягали на їх задоволенні, в той час, як представник позивача проти цього заперечувала, просила ухвалу суду залишити без змін. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Розглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до наступних висновків. Суд першої інстанції, приймаючи ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, дійшов висновку, що позивачем доведено необхідність вжиття таких заходів з урахуванням положень ч. 2 ст. 150 КАС України. Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції помилковим з огляду на наступне. Так, відповідно до норм ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 13.09.2021 року у справі № 3Д/460/20, де, серед іншого, йдеться посилання і на іншу судову практику Верховного Суду. При цьому, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними. Таким чином, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. Звертаючись із заявою про забезпечення позову позивач вказав на гіпотетичну можливість настання негативних наслідків у разі дії протиправного на його погляд Наказу № 662 з огляду на те, що ТОВ «УКРТЕХКОНТРОЛЬ» здійснює господарську діяльність у сфері сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів (далі - КТЗ). Колегія суддів наголошує, що такі доводи позивача ґрунтуються виключно на його припущеннях, за відсутності жодного належного, достатнього та допустимого доказу можливості настання заявлених негативних наслідків. Так, відповідно до п. 1 Положення про Мінінфраструктури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 № 460, Мінінфраструктури є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв`язку, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, дорожнього господарства, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства, з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства). Відповідно до Закону України «Про приєднання України до Угоди про прийняття єдиних» від 10.02.2000 № 1448-ІІІ Україна приєдналась до Угоди про прийняття єдиних технічних приписів для колісних транспортних засобів, предметів обладнання та частин, які можуть бути встановлені та/або використані на колісних транспортних засобах, і про умови взаємного визнання офіційних затверджень, виданих на основі цих приписів, підписаної 20.03.1958 в м. Женева, з поправками 1995 року (далі - Женевська Угода), яка відповідно до ст. 9 Конституції України стала частиною національного законодавства. Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок визначення переліку єдиних технічних приписів для колісних транспортних засобів, предметів обладнання та частин, які можуть бути встановлені та/або використані на колісних транспортних засобах» від 14.02.2001 № 143 та постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення сфер діяльності, в яких центральні органи виконавчої влади здійснюють функції технічного регулювання» від 16.12.2015 № 1057 передбачено, що Мінінфраструктури здійснює функції технічного регулювання у сфері транспортних засобів, їх частин та предметів обладнання, та на Мінінфраструктури покладено функції компетентного органу щодо забезпечення виконання Женевської Угоди. Постановою Кабінету Міністрів України Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 14.02.2001 № 143 і від 09.12.2011 № 738»від 30.12.2015 № 1197, яка набула чинності з 03.03.2016, повноваження щодо призначення органів із сертифікації КТЗ з 03.04.2016 передано від Мінекономрозвитку до Мінінфраструктури. Постановою Кабінету Міністрів України від 01.07.2016 № 419 затверджено Порядок призначення, відмови у призначенні та анулювання призначення органу із сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання (далі - Порядок призначення) та покладено на Мінінфраструктури завдання щодо призначення органів із сертифікації для індивідуального затвердження КТЗ, партій частин та обладнання. На виконання цієї постанови наказом Мінінфраструктури від 14.03.2017 № 100 затверджено Положення про Комісію Мінінфраструктури з питань забезпечення виконання Угоди про прийняття єдиних технічних приписів для колісних транспортних засобів, предметів обладнання та частин, які можуть бути встановлені та/або використані на колісних транспортних засобах, і про умови взаємного визнання офіційних затверджень, виданих на основі цих приписів, 1958 року, з поправками 1995 року (далі - Положення про Комісію), на яку покладено функції з колегіального розгляду заяв про призначення та анулювання призначених органів із сертифікації для індивідуального затвердження КТЗ, партій частин та обладнання. Відповідно до п. 7 Порядку призначення та з урахуванням протоколу засідання Комісію Мінінфраструктури з питань забезпечення виконання Угоди про прийняття єдиних технічних приписів для колісних транспортних засобів, предметів обладнання та частин, які можуть бути встановлені та/або використані на колісних транспортних засобах, і про умови взаємного визнання офіційних затверджень, виданих на основі цих приписів, 1958 року, з поправками 1995 року (далі - Комісія) від 03.12.2021 № 54, видано наказ Мінінфраструктури від 06.12.2021 № 662 «Про призначення товариства з обмеженою відповідальністю «УКРТЕХКОНТРОЛЬ» органом із сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів». Враховуючи вищевикладене, Наказ № 662 в силу своєї правової природи є актом індивідуальної дії, прийнятим Мінінфраструктури у межах наданих йому повноважень. Означене повноваження Мінінфраструктури позивачем не оспорюється. Позивач вказує виключно на порушення процедури прийняття спірного акту індивідуальної дії, що, в свою чергу, має оцінюватись судом під час розгляду справи по суті. Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта. При цьому, Верховний Суд у вищезазначеній постанові звернув увагу, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі. Крім того, колегія суддів вважає, що заявником не доведені та документально не підтверджені обставини, які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди його правам та інтересам, які б унеможливили їх захист без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі. Фактичні обставини справи підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті. Сам по собі факт прийняття відповідачем рішення, яке стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що таке рішення є очевидно протиправним і невжиття заходів може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку. При цьому, в оскаржуваній ухвалі наведені висновки, які, на погляд судової колегії, свідчать про передчасність судової оцінки заявлених обставин справи та фактичне вирішення позову до початку його розгляду по суті. З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення заяви про забезпечення позову, чим порушив норми процесуального права, а саме статей 150,151 КАС України, відтак ухвалу слід скасувати та відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову. Згідно п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи. Керуючись ст. ст. 243, 250, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, - ПОСТАНОВИВ : Апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України та Товариства з обмеженою відповідальністю «УКРТЕХКОНТРОЛЬ» - задовольнити. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2021 року - скасувати та прийняти постанову, якою у задоволені заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «УКР-ТЕСТ-СТАНДАРТ» про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову - відмовити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду. Постанова в повному обсязі складена і підписана 09.02.2022. Головуючий-суддя: Л.В. Губська Судді: О.В. Епель А.Г. Степанюк