Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 540/543/21

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД __________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 03 лютого 2022 р.м.ОдесаСправа № 540/543/21 Головуючий І інстанції Гомельчук С.В. П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Осіпова Ю.В., суддів - Косцової І.П., Скрипченка В.О., розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу представника Комунального закладу «НВК «Школа гуманітарної праці» Херсонської обласної ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року (м.Херсон, дата складання повного тексту судового рішення - 26.04.2021р.) у справі за адміністративним позовом Комунального закладу «Навчально-виховний комплекс «Школа гуманітарної праці» Херсонської обласної ради до Уповноваженого із захисту державної мови про визнання протиправним та скасування наказу, - В С Т А Н О В И В: 17.02.2021р. КЗ «НВК «Школа гуманітарної праці» Херсонської облради звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Уповноваженого із захисту державної мови, в якому просив суд: - визнати протиправним та скасувати наказ від 30.11.2020р. №8-дк «Про здійснення державного контролю за застосуванням державної мови НВК «Школа гуманітарної праці»». Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем, на підставі скарги фізичної особи ОСОБА_1 , зареєстрованої Секретаріатом Уповноваженого із захисту державної мови 19.11.2020р. за №ПО-82, було незаконно прийнято спірний наказ №8-дк, оскільки вказана скарга не відповідає вимогам положень ч.6 ст.55 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної», так як в ній не зазначено «по-батькові» скаржника та адресу його місця проживання. На переконання позивача, відповідач, отримавши цю скаргу повинен був залишити її без розгляду, як невідповідаючу вимогам законодавства. Представник відповідача надав до суду 1-ї інстанції письмовий відзив, у якому позовні вимоги категорично не визнав та мотивовано просив відмовити у їх задоволенні. Крім того, представнк Уповноваженого у відзиві зазначив, що основною підставою для видання спірного наказу фактично послугувала не скарга, а власна ініціатива відповідача, що цілком відповідає приписам абз.1 ч.1 ст.56 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної». Також, представник відповідача наголосив і на тому, що приписами наведеної статті не передбачено вичерпного переліку підстав, за наявності або відсутності яких відповідач в обов`язковому порядку за власною ініціативою здійснює або не здійснює державний контроль. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року (ухваленим в порядку спрощеного (письмового) провадження) у задоволенні адміністративного позову КЗ «НВК «Школа гуманітарної праці» Херсонської Облради відмовлено у повному обсязі. Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, представник позивача 25.05.2021р. подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26.04.2021р. та прийняти нове про задоволення позовних вимог у повному обсязі. 01.06.2021р. матеріали даної адміністративної справи, разом із апеляційною скаргою позивача надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду. Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою представника позивача, витребувано за клопотанням апелянта належним чином засвідчену копію скарги від 16.11.2020р. та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження. 16.07.2021р. до суду апеляційної інстанції надійшов письмовий відзив відповідача на апеляційну скаргу, у якому представник Уповноваженого категорично заперечував проти її задоволення, посилаючись на безпідставність викладених у ній доводів та просив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін, вважаючи його законним та обґрунтованим. Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, судом 2-ї інстанції можуть бути розглянуті в порядку письмового провадження. Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України). Розглянувши матеріали даної справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення у межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність будь-яких належних підстав для її задоволення. Судом першої інстанції встановлені наступні обставини. 30.11.2020р. Уповноваженим із захисту державної мови, у відповідності до приписів ст.52, п.1 ч.1 ст.53, ст.ст.55-56 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної», пп.5 п.4 «Положення про Секретаріат Уповноваженого із захисту державної мови» (затв. наказом Уповноваженого із захисту державної мови від 14.08.2020р. №2) було видано наказ №8-дк «Про здійснення державного контролю за застосуванням державної мови НКВ «Школа гуманітарної праці». Так, вказаним вище наказом Уповноваженим із захисту державної мови Т.Кремінь було наказано представнику Уповноваженого Ю.Чигирину з 30.11.2020р. протягом 30 днів здійснити державний контроль за застосуванням державної мови Комунальним закладом "Навчально-виховний комплекс «Школа гуманітарної праці» Херсонської обласної ради (код ЄДРПОУ 35870144). Підставою для ухвалення даного наказу стала службова записка головного спеціаліста Відділу державного контролю за застосуванням державної мови в органах державної влади та місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами Управління моніторингу та державного контролю за застосуванням мови А.Гриви від 24.11.2020р. 02.12.2020р., на виконання вказаного вище наказу №8-дк, на адресу КЗ «НВК «Школа гуманітарної праці» Херсонської облради був направлений лист з вимогою у 2-тижневий термін надати до Секретаріату Уповноваженого із захисту державної мови пояснення директора КЗ А.Кияновського, копію контракту (або трудового договору) з ним, копію Статуту КЗ «НВК «Школа гуманітарної праці» та копію інструкції з діловодства. Не погоджуючись з вищевказаним наказом відповідача, позивач звернувся до суду із даним позовом. Вирішуючи справу по суті та повністю відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із необґрунтованості та безпідставності позовних вимог та, відповідно, з правомірності дій та спірного наказу відповідача. Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали даної справи та наявні в них докази, цілком погоджується з такими висновками суду першої інстанції та вважає їх обґрунтованими, з огляду на наступне. Частиною 2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Спірні правовідносини врегульовані приписами Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» від 25.04.2019р. №2704-VIII та «Положенням про Секретаріат Уповноваженого із захисту державної мови» (затв. наказом Уповноваженого із захисту державної мови від 14.08.2020р. №2). Так, як слідує зі змісту приписів ст.49 Закону України №2704-VIII, з метою сприяння функціонуванню української мови як державної у сферах суспільного життя, визначених цим Законом, на всій території України діє Уповноважений із захисту державної мови. «Завданнями» Уповноваженого є: захист української мови як державної; захист права громадян України на отримання державною мовою інформації та послуг у сферах суспільного життя, визначених цим Законом, на всій території України і усунення перешкод та обмежень у користуванні державною мовою (ч.2 ст.49 ЗУ). З метою реалізації покладених на нього завдань Уповноважений здійснює такі «повноваження»: подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо забезпечення ефективної реалізації державної політики, спрямованої на захист державної мови, всебічний розвиток і функціонування державної мови у сферах суспільного життя, визначених цим Законом, на всій території України, сприяння задоволенню мовних потреб українців, які проживають за межами України; забезпечує моніторинг виконання законодавства про державну мову, державних цільових програм забезпечення всебічного розвитку і функціонування української мови як державної; розглядає скарги фізичних і юридичних осіб на дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій всіх форм власності, інших юридичних і фізичних осіб щодо дотримання вимог законодавства про державну мову; спрямовує до Комісії з питань вищого корпусу державної служби, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій подання про проведення службових розслідувань, а також притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства про державну мову, що є обов`язковими до розгляду; складає протоколи та застосовує стягнення у випадках, встановлених законом; здійснює контроль за виконанням повноважень його представниками відповідно до частини шостої цієї статті; затверджує форму акта про результати здійснення контролю за застосуванням державної мови, а також форму протоколу та постанови, зазначених у ст.57 цього Закону (ч.4). Крім того, Уповноважений щороку готує і не пізніше 1 травня року, наступного за звітним, подає Кабінету Міністрів України та представляє громадськості річний публічний звіт про свою діяльність і про стан дотримання цього Закону разом з висновками та рекомендаціями Рахункової палати, наданими за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) діяльності Уповноваженого, та інформацією про стан виконання відповідних рекомендацій. Одночасно з поданням річного звіту Уповноважений розміщує його на своєму офіційному веб-сайті для відкритого доступу, в тому числі у формі відкритих даних відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" (ч.5). Уповноважений здійснює свої повноваження безпосередньо. Для забезпечення виконання повноважень Уповноважений призначає представників. Представник Уповноваженого є працівником секретаріату Уповноваженого і здійснює повноваження, визначені цим Законом, за місцезнаходженням секретаріату або в іншому місці, визначеному Уповноваженим (ч.6). Як визначено положеннями ст.52 Закону №2704-VIII, для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секретаріат. Секретаріат Уповноваженого здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Уповноваженого. Положення про секретаріат Уповноваженого затверджує Уповноважений (ч.ч.1,2). Порядок же розгляду скарг Уповноваженим безпосередньо врегульовано ст.55 Закону №2704-VIII. Так, як передбачено ч.1 ст.55 даного Закону, у скарзі має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання особи, викладено суть скарги. Письмова скарга повинна бути підписана заявником із зазначенням дати. В електронній скарзі також має бути зазначено і електронну поштову адресу, на яку заявникові може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування підпису під час надсилання електронного звернення не вимагається. У відповідності до вимог ч.ч.2-4 цієї ж статті 55, Секретаріат Уповноваженого в день надходження скарги реєструє її і подає на розгляд Уповноваженому, який, в свою чергу, упродовж 10 робочих днів з дня її надходження ознайомлюється з інформацією, що міститься у скарзі. Далі, за результатами ознайомлення Уповноважений може ухвалити рішення про: - здійснення мовної експертизи в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; - здійснення контролю за застосуванням державної мови; - залишення скарги без розгляду. Також, за результатами розгляду скарги Уповноважений повідомляє і заявника про результати розгляду його скарги (ч. ч. 2-4). Скарги, які не відповідають вимогам частини 1 цієї статті, не підлягають розгляду та вирішенню (ч.6 ст.55 ЗУ). Як вбачається з приписів Положення №2, секретаріат Уповноваженого із захисту державної мови є державним органом, що утворюється Кабінетом Міністрів України відповідно до ст.52 Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" для забезпечення діяльності Уповноваженого із захисту державної мови. Секретаріат у своїй діяльності керується Конституцією України, Законом України "Про забезпечення функціонування української мови як державної", міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, іншими нормативно-правовими актами України, актами Уповноваженого із захисту державної мови, а також цим Положенням. Основними завданнями Секретаріату є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Уповноваженого із захисту державної мови (п.п.1-3 Положення №2). Зокрема, Секретаріат відповідно до покладених на нього завдань: реєструє і подає на розгляд Уповноваженому скарги фізичних і юридичних осіб на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій всіх форм власності, їхніх посадових і службових осіб та працівників, громадських об`єднань, політичних партій, інших юридичних осіб, їхніх посадових осіб та працівників щодо дотримання вимог законодавства про державну мову, за дорученням Уповноваженого готує аналітичні, інформаційні, довідкові та інші матеріали, необхідні для розгляду скарг та ухвалення по них рішення в установленому порядку; організовує та здійснює відповідно до законодавства розгляд звернень громадян, запитів на інформацію з питань, пов`язаних із діяльністю Уповноваженого, Секретаріату; здійснює інші повноваження, необхідні для виконання покладених на Секретаріат завдань (пп.3,10,14 п.4 Положення №2). Як чітко визначено приписами ч.1 ст.56 №2704-VIII, Уповноважений здійснює державний контроль за застосуванням державної мови у випадках, визначених ч.3 ст.55 цього Закону, а також «за власною ініціативою». Отже, з наведених вище норм діючого законодавства слідує, що Уповноважений із захисту державної мови має право на здійснення державного контролю як за скаргою, форма якої повинна відповідати вимогам ч.1 ст.55 Закону №2704-VIII, так і «за власною ініціативою». Так, як вбачається зі місту позовної заяви, Позивач, звертаючись до окружного суду із даним позовом до Уповноваженого, звернув увагу суду на протиправність дій відповідача, які полягали у нібито фактичному розгляді скарги фізичної особи та прийнятті за результатами її розгляду рішення - про здійснення контролю за застосуванням державної мови позивачем, оформленого спірним наказом, в той час як ця скарга, на думку позивача, не відповідала вимогам ч.1 ст.56 №2704-VIII, а тому мала бути залишена без розгляду. Разом з тим, як встановлено з матеріалів справи, змісту оскаржуваного наказу №8-дк та вже зазначалося вище, єдиною підставою для його видання послугувала службова записка головного спеціаліста Відділу державного контролю за застосуванням державної мови в органах державної влади та місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами Управління моніторингу та державного контролю за застосуванням державної мови А.Гриви від 24.11.2020р. (а.с.12). Так, у цій службовій записці спеціаліст відділу, посилаючись на зміст звернення фізичної особи ОСОБА_1 від 16.11.2020р. (вх. №ПО-82), звернув увагу Уповноваженого на імовірну наявність мовних порушень у діяльності Комунального закладу "Навчально-виховний комплекс "Школа гуманітарної праці" Херсонської обласної ради та «запропонував» Уповноваженому здійснити державний контроль за застосуванням державної мови у даному Комунальному закладі. В подальшому, як свідчать матеріали справи, Уповноважений, розглянувши вказану вище службову записку від 24.11.2020р., погодився із «пропозиціями» свого спеціаліста та 30.11.2020р. ухвалив спірний наказ №8-дк. Таким чином, в наведених вище обставин чітко видно, що оскаржуваний наказ було видано Уповноваженим виключно на підставі інформації, яка містилася у службовій записці працівника його Секретаріату, т.б. дане рішення про здійснення контролю за застосуванням державної мови КЗ Позивача фактично було прийнято Відповідачем «за власною ініціативою» у відповідності до положень ч.1 ст.56 Закону України №2704-VIII. Розгляд же звернення фізичної особи від 16.11.2020р., в свою чергу, фактично і безпосередньо був здійснений саме головним спеціалістом Секретаріату Уповноваженого у відповідності до приписів пп.10 п.4 Положення №2. Також, варто зауважити й на тому, що можливість діяти саме «за власним розсудом» в межах закону та можливість застосувати норми закону та вчиняти конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними) - є дискреційними повноваженнями будь-якого державного органу, в т.ч. і Відповідача. Т.б. дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому, необхідно звернути увагу й на те, що аналогічного правового висновку з цих спірних питань дійшов і Верховний Суд, зокрема, у постановах від 30.07.2020р. (у справі №826/10085/16), від 07.03.2018р. (у справі №569/15527/16-а), від 20.03.2018р. (у справі №461/2579/17), від 20.03.2018р. (у справі №820/4554/17), від 03.04.2018р. (у справі №569/16681/16-а), від 12.04.2108р. (у справі №826/8803/15). До того ж, не зайвим буде одночасно зазначити й про те, що оскаржуваний наказ Уповноваженого №8-дк від 30.11.2020р. «Про здійснення державного контролю за застосуванням державної мови НВК «Школа гуманітарної праці»» не є тим рішенням суб`єкта владних повноважень, що якимось чином порушує чи обмежує права та законні інтереси Позивача, або безпідставно покладає на нього якісь необґрунтовані обов`язки чи застосовує якусь відповідальність, а відтак, задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування цього спірного наказу (який до речі на цей час вже вичерпав свою дію), не призведе до повного поновлення порушеного права. У спірних правовідносинах належним рішенням, що має певні наслідки, породжує права та обов`язки для Позивача є рішення (акт індивідуальної дії), яке буде прийнято за результатами проведеного (на підставі цього спірного наказу) державного контролю за застосуванням державної мови. Що ж стосується тверджень представника позивача про те, що скарга фізичної особи ОСОБА_1 , яка зареєстрована Секретаріатом Уповноваженого із захисту державної мови 19.11.2020р. за №ПО-82, нібито не відповідає вимогам положень ч.6 ст.55 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної», оскільки в ній не зазначено «по-батькові» скаржника та адресу його місця проживання, в зв`язку із чим, відповідач мав би залишити цю скаргу без розгляду, то судова колегія не погоджується з такою позицією позивача та вважає її необґрунтованою та взагалі безпідставною, оскільки як вбачається зі змісту наданої на вимогу суду 2-ї інстанції належним чином засвідченої Скарги від 16.11.2020р. (зареєстр. 19.11.2020р. за вх.№ПО-82), в ній чітко зазначено як «ПІБ скаржника» « ОСОБА_2 », так і поштова адреса останнього « АДРЕСА_1 » та його електронна адреса. Отже, приймаючи до уваги вищевикладені обставини, судова колегія, оцінивши наявні у справі докази, вважає, що суд 1-ї інстанції, в даному випадку, дійшов обґрунтованого висновку про те, що Відповідач, при виданні спірного наказу №8-дк від 30.11.2020р. діяв правомірно та виключно в межах повноважень, визначених Законом України «Про забезпечення функціонування української мови як державної», у зв`язку із чим, жодних законних підстав для скасування цього наказу не має та судами обох інстанцій не встановлено. Враховуючи зазначене, колегія суддів не знаходить підстав для скасування судового рішення суду 1-ї інстанції з мотивів, наведених в апеляційній скарзі. Також, одночасно слід також зазначити й про те, що за правилами ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно зі ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Згідно з ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову. З огляду на викладене, судова колегія доходить висновку, що суд 1-ї інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж в апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права. Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, згідно зі ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін. Керуючись ст.ст.308,311,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Комунального закладу «Навчально-виховний комплекс «Школа гуманітарної праці» Херсонської обласної ради - залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року - без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Повний текст постанови виготовлено 03.02.2022р. Головуючий у справі суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов Судді: І.П. Косцова В.О. Скрипченко