Постанова КАС ВС № 0940/1716/18

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 грудня 2021 року м. Київ справа №0940/1716/18 адміністративне провадження № К/9901/16568/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Головуючої судді - Желтобрюх І.Л., суддів: Білоуса О.В., Блажівської Н.Є., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 3 грудня 2018 року (головуючий суддя Григорчук О.Б.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року (колегія суддів у складі: головуючий суддя Обрізко І.М., судді - Онишкевич Т.В., Сеник Р.П.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Долинської міської ради Івано-Франківської області про визнання протиправним та нечинним рішення, установив: У вересні 2018 року Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (далі - ПАТ «Укрнафта») звернулось до суду з позовом до Долинської міської ради Івано-Франківської області Києві (далі - Долинська міська рада), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення №1206-38/2018 від 30 травня 2018 року «Про внесення змін в рішення від 11 лютого 2010 року №1748-42/2010 «Про орендну плату за землю в місті Долині». Обґрунтовуючи неправомірність оскаржуваного рішення позивач наполягав на тому, що воно прийняте з порушенням процедури, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі - Закон №1160-IV), зокрема, щодо затвердження плану діяльності з підготовки проекту регуляторного акта, підготовки аналізу регуляторного впливу та оприлюднення проекту регуляторного акта. Також, посилається на порушення відповідачем процедури, встановленої Податковим кодексом України (далі - ПК України), щодо оприлюднення рішення органу місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 3 грудня 2018 року в задоволенні позову відмовлено. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 3 грудня 2018 року скасовано та провадження у справі закрито. Постановою Верховного Суду від 2 квітня 2020 року скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, справу направлено до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року залишено без змін рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 3 грудня 2018 року. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи, що вони прийняті внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалені судами рішення й постановити нове, яким позов задовольнити. Підставою касаційного оскарження судових рішень у цій справі скаржником зазначено неправильне застосування судами норм матеріального права у випадку, передбаченому пунктом 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), - якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду (від 21 травня 2019 року у справі №804/2375/18), висновки якого застосовано судами в оскаржуваних судових рішеннях, в тій частині, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати пункт 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 7 грудня 2017 року №2245-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році». Свою позицію позивач мотивує тим, що означений Закон, яким фактично дозволено органам місцевого самоврядування не дотримуватись при прийнятті актів регуляторних процедур, визначених Законом №1160-IV, не може застосовуватись до спірних правовідносин, оскільки виведення з-під дії Закону №1160-IV певного виду регуляторних актів без визнання іншого порядку їх ухвалення та оприлюднення суперечитиме основоположним принципам верховенства права. Враховуючи, що спірне рішення не доведено до відома населення у встановленому законом порядку (стаття 57 Конституції України), а саме - не опубліковано в друкованих засобах масової інформації, позивач переконує, що таке рішення є нечинним. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін як законні й обґрунтовані, а скаргу позивача - без задоволення, повністю підтримуючи висновки й мотиви, з яких виходили суди при ухваленні рішень. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на території Долинської міської ради Івано-Франківської області в оренді ПАТ «Укрнафта» в особі структурних одиниць знаходяться 63 земельні ділянки загальною площею 302,4156 га, на яких розміщені свердловини та інші виробничі об`єкти позивача. Рішенням Долинської міської ради №1206-38/2018 від 30 травня 2018 року внесено зміни в пункт 2.3 додатку до рішення міської ради від 11 лютого 2010 року №1748-42/2010 «Про орендну плату за землю в місті Долині» (зі змінами від 13 липня 2016 року №333-11/2016), та змінено відсоток від нормативної грошової оцінки земель добувної, нафтової, газової та нафтогазопереробної промисловості (гірничими відводами, з об`єктами виробничої інфраструктури), крім земельних ділянок, що використовуються в господарській діяльності і на які згідно даного переліку встановлено інші ставки із врахуванням відповідного виду діяльності, з « 10» на « 12». Як з`ясували суди, означене рішення було оприлюднене на офіційному сайті Долинської міської ради 30 травня 2018 року, що підтверджується наданими відповідачем доказами. В друкованих засобах масової інформації рішення не оприлюднювалось. Відповідно до витягу з розносної книги загально-організаційного відділу Долинської міської ради, рішення №1206-38/2018 від 30 травня 2018 року вручено позивачу, податковому органу та відділу земельних ресурсів 6 червня 2018 року. Вважаючи рішення №1206-38/2018 від 30 травня 2018 року «Про внесення змін в рішення від 11 лютого 2010 року №1748-42/2010 «Про орендну плату за землю в місті Долині» неправомірним, позивач звернувся до суду з даним позовом. Як вже зазначалося, ключовий мотив Товариства, покладений в основу підстав цього позову, зводився до того, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, а тому під час його прийняття відповідач був зобов`язаний дотриматися регуляторної процедури, передбаченої №1160-IV, зокрема оприлюднити проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу в друкованих засобах масової інформації. При цьому, вирішуючи спір, суди обох інстанцій констатували, що спірне рішення Долинської міськради №1206-38/2018 від 30 травня 2018 року спрямоване на правове регулювання господарських і адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання, а тому визнали його регуляторним актом. Надаючи оцінку доводам позивача, суди врахували, що 7 грудня 2017 року прийнято Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році» №2245-VIII. Пунктом 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону №2245-VІІІ встановлено, що у 2018 році до рішень про встановлення місцевих податків і зборів, прийнятих органами місцевого самоврядування, у тому числі радами об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, після 15 липня 2017 року та у 2018 році, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 ПК України та Закону №1160-IV. Як наслідок, суди вважали, що на спірне рішення не поширюються процедури, визначені Законом №1160-IV (в тому числі й щодо необхідності його офіційного оприлюднення) та, з огляду на відсутність власних друкованих засобів в органу місцевого самоврядування, дійшли висновку, що таке рішення правомірно оприлюднене відповідачем на офіційному сайті Долинської міської ради. Перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права на підставі встановлених ними фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС виходить з наступного. У ході касаційного перегляду справи колегією суддів з`ясовано, що у провадженні КАС ВС перебувала адміністративна справа №0940/2301/18 за позовом ПАТ «Укрнафта» до Пнівської сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області про визнання протиправним і скасування рішення цієї ради від 26 червня 2018 року №3-24/2018 «Про встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), на 2019 рік на території Пнівської сільської ради». Обґрунтування підстав позову у справі №0940/2301/18 аналогічні заявленим позивачем у цій справі. З метою відступу від попередніх висновків Верховного Суду щодо необхідності застосування положень Закону України від 7 грудня 2017 року №2245-VIII у процедурі прийняття органами місцевого самоврядування рішень про встановлення податків і зборів у відповідних роках, ухвалою від 12 лютого 2020 року колегія суддів КАС ВС, на розгляді якої перебувала справа, передала її на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі статей 346, 347 КАС України. В подальшому, ухвалою Судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів КАС ВС від 25 лютого 2021 року справу №0940/2301/18 передано на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для відступу від правової позиції, викладеної раніше у постанові від 2 грудня 2020 року у справі №357/14346/17, в частині висновків про регуляторну природу оскаржуваних актів на користь позиції, що йдеться про правовстановлювальні нормативно-правові акти, які не є регуляторними актами в розумінні Закону №1160-IV, та на які взагалі не поширюються положення цього Закону щодо офіційного оприлюднення в друкованих засобах масової інформації відповідних рад. Верховний Суд у складі суддів Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду за наслідками розгляду справи №0940/2301/18 постановою від 10 грудня 2021 року касаційну скаргу ПАТ «Укрнафта» задовольнив частково, ухвалені у справі рішення змінив, виключивши з їх мотивувальної частини висновки про те, що рішення Пнівської сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області від 26 червня 2018 року №3-24/2018 «Про встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), на 2019 рік на території Пнівської сільської ради» є регуляторним актом відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; в решті оскаржувані судові рішення залишено без змін. Отже, в означеному рішенні Об`єднана палата КАС ВС відступила від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше прийнятій постанові Верховного Суду від 2 грудня 2020 року у справі №357/14346/17, стосовно того, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є регуляторним актом і на таке рішення поширюються положення Закону №1160-IV. Одночасно Об`єднана палата КАС ВС сформулювала такі висновки щодо застосування норм права: «рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, яке приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів ПК України і оприлюднюється у встановленому цим Кодексом порядку. Вказані рішення не належать до регуляторних актів у розумінні Закону №1160-IV, у зв`язку з чим цей Закон не поширює свою дію на такі рішення загалом та, зокрема, у 2017, 2018 роках». Об`єднана палата КАС ВС відхилила доводи позивача про те, що оспорюване Товариством рішення органу місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів є протиправним у зв`язку з недотриманням при його розробленні, прийнятті та оприлюдненні вимог Закону №1160-IV, оскільки, на думку Палати, цей закон не поширює свою дію на спірні у цій справі правовідносини. Відповідно до частини п`ятої, шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Зважаючи на те, що у справі, яка розглядається, висновки судів про відмову в задоволенні позовних вимог узгоджуються з висновками Об`єднаної палати КАС ВС, однак, суди при цьому виходили з мотивів приналежності спірного рішення міської ради до регуляторних актів, а такі мотиви Верховним Судом в подібній справі визнані помилковими, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги й зміни оскаржуваних судових рішень шляхом виключення з їх мотивувальної частини посилань на те, що оскаржуване Товариством рішення є актом регуляторного характеру і на правовідносини, пов`язані з процедурою і порядком його розроблення, прийняття та офіційного оприлюднення поширюються вимоги Закону №1160-IV. Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають зміні в частині мотивів до відмови в задоволенні позовних вимог, а в решті - залишенню без змін. Керуючись статтями 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду п о с т а н о в и в : Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» задовольнити частково. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 3 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року змінити, виключивши з їх мотивувальної частини висновки про те, що рішення Долинської міської ради Івано-Франківської області Києві №1206-38/2018 від 30 травня 2018 року «Про внесення змін в рішення від 11 лютого 2010 року №1748-42/2010 «Про орендну плату за землю в місті Долині» є регуляторним актом відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». В решті судові рішення залишено без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуюча суддя І.Л. Желтобрюх Судді О.В. Білоус Н.Є. Блажівська