Ухвала КАС ВС № 9901/480/21

УХВАЛА 13 грудня 2021 року Київ справа №9901/480/21 адміністративне провадження № П/9901/480/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Желтобрюх І.Л., суддів: Білоуса О.В., Блажівської Н.Є., Шишова О.О., Яковенка М. М., перевіривши матеріали позовної заяви Акціонерної компанії з обмеженою відповідальністю «Ендлес Мунлайт Лімітед» («Endless Moonlight Limited») до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 09 квітня 2021 року №151/2021 в частині, - УСТАНОВИВ: Акціонерна компанія з обмеженою відповідальністю «Ендлес Мунлайт Лімітед» («Endless Moonlight Limited») (далі - позивач) звернулась до суду із адміністративним позовом, який було подано через відділення поштового зв`язку 18 листопада 2021 року, в якому просить: - визнати незаконним та скасувати Указ Президента України від 09 квітня 2021 року № 151/2021 «Про введення в дію рішення Ради Національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» з моменту його видання - у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо позивача (пункт 1 Додатку 2 до рішення). Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 листопада 2021 року для розгляду цієї справи було визначено склад колегії суддів: Желтобрюх І.Л. - головуюча суддя, судді: Білоус О.В., Блажівська Н.Є., Шишов О.О., Яковенко М.М. Ухвалою Верховного Суду від 22 листопада 2021 року позовну заяву залишено без руху у зв`язку з пропуском позивачем строку звернення до суду, а також несплатою судового збору, оскільки питання про поновлення строку у позовній заяві взагалі не порушувалось, причини його пропуску позивачем не зазначалися, що унеможливлює їх аналіз та вирішення цього питання судом. Вказаною ухвалою запропоновано усунути недоліки позову у десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали шляхом подання: заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду із зазначенням підстав для поновлення такого строку та з долученням відповідних доказів; документа про сплату судового збору у розмірі 2270 грн 00 коп. або доказів наявності у позивача пільг щодо сплати судового збору, відповідно до Закону України «Про судовий збір». Також позивачеві роз`яснено, що у разі невиконання вимог цієї ухвали в установлений судом строк позовна заява разом із доданими до неї матеріалами буде повернута. Ухвала Верховного Суду від 22 листопада 2021 року направлена позивачу засобами поштового зв`язку та вручена адресату 26 листопада 2021 року, що підтверджується відповідним записом в рекомендованому повідомленні про вручення поштового відправлення із штриховим кодовим ідентифікатором ПАТ «Укрпошта» 0102935161530. 03 грудня 2021 року на виконання вимог ухвали про залишення цієї позовної заяви без руху позивачем надіслано заяву про усунення недоліків. В частині вимоги щодо сплати судового збору долучено оригінал квитанції № 46 від 03 грудня 2021 року, а також надано заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду. В обґрунтування поданої заяви позивач зазначив, що, на його думку, ним не пропущено шестимісячний строк звернення до суду, адже оскаржуваним Указом до нього були застосовані персональні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на три роки, отже, в період дії таких санкцій правовідносини є триваючими. Позивач зазначає, що про існування цього Указу він дізнався з листа від 30 липня 2021 року Голови правління ПАТ «Донецькоблгаз», акціонером якого є позивач (копію листа додано до заяви). Натомість жодним державним органом України йому не було направлено офіційного повідомлення про прийняття Президентом України Указу від 09 квітня 2021 року № 151/2021. Посилається також на те, що Акціонерна компанія з обмеженою відповідальністю «Ендлес Мунлайт Лімітед» («Endless Moonlight Limited») є юридичною особою-нерезидентом для України, а є резидентом спеціальної адміністративної території Китайської народної Республіки - Гонконгу, та не має постійного представництва в Україні. З таких підстав початком перебігу строку звернення з адміністративним позовом до суду, в розумінні частини другої статті 122 КАС України, вважається 30 липня 2021 року (тобто день, коли позивач дізнався про порушення його прав, свобод та інтересів), а не дата опублікування Указу - 09 квітня 2021 року, як зазначено Судом в ухвалі від 22 листопада 2021 року. Суд вважає такі доводи позивача необґрунтованими і такими, які не містять вагомих підстав та переконливої мотивації щодо дотримання строків звернення до суду, з огляду на наступне. Так, відповідно до частини першої та другої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але таке право не є абсолютним та обмежується на законодавчому рівні, зокрема, визначеними процесуальним законом порядком та строками звернення до суду. Отже, як Конституцією, так і законами України гарантовано право кожного, у тому числі й нерезидента України (іноземного резидента) на судовий захист в національних судах, але виключно в порядку й у спосіб, визначених національним процесуальним законодавством. Згідно з частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Відповідно до частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою про вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Тривалість строку звернення до суду не змінюється залежно від того, коли було фактично реалізоване право на позов. Отже, початок перебігу строку звернення до суду за чинним процесуальним законом України починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому термін «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не прямий обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. За визначенням, наведеним у національному праві, індивідуальний акт, - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України). Як убачається зі змісту оспорюваного Указу Президента України №151/2021, він встановлює застосування обмежувальних заходів щодо визначеного ним кола осіб, серед яких і Акціонерна компанія з обмеженою відповідальністю «Ендлес Мунлайт Лімітед» («Endless Moonlight Limited»). Тобто, оскаржуваний Указ не регулює певний вид суспільних відносин, він є актом індивідуальної дії, що не містить загальнообов`язкових правил поведінки, передбачає індивідуалізовані приписи щодо обмеження здійснення господарської діяльності визначених ним конкретних суб`єктів господарювання, яким адресований, і вичерпує свою дію після реалізації (подібні за змістом позиції, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2020 року у справі № 9901/518/19, від 05 лютого 2020 року у справі № 9901/520/19). Так само зі змісту позовної заяви можна зробити висновок, що позивач у контексті формулювання позовних вимог та обрання способу судового захисту з числа передбачених статтями 5, 245 КАС України, усвідомлював індивідуальний характер оскаржуваного ним акта. Отже, Указ Президента України від 09 квітня 2021 року №151/2021 є індивідуально-правовим актом і положення частини третьої статті 264 КАС України щодо права особи на оскарження нормативно-правового акта протягом всього строку його дії до цих правовідносин не застосовуються. Відповідно пункту 1 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. При цьому законодавством не визначено обов`язку відповідача доводити до відома осіб, до яких такі санкції застосовано, зміст указів в інший спосіб, аніж опублікування їх в офіційних виданнях. Офіційними друкованими виданнями є: «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур`єр». Офіційним друкованим виданням, в якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України». Оскільки оскаржуваний Указ Президента України від 09 квітня 2021 року №151/2021 оприлюднено в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України» від 09 квітня 2021 року - 2021, № 11, стор. 3, стаття 653, то початок перебігу строку на звернення до суду для його оскарження, за загальним правилом, розпочався з 10 квітня 2021 року. Тобто, саме з цієї дати вважається, що особи, яких він стосується, повинні були (мали об`єктивну реальну можливість) дізнатися про існування спірного Указу. Крім того, як убачається із пункту 3 оскаржуваного Указу Президента України від 09 квітня 2021 року №151/2021, він набирає чинності саме з дня його опублікування. Тобто, шестимісячний строк, перебіг якого розпочався з 10 квітня 2021 року, закінчився 11 жовтня 2021 року, тоді як позов було подано лише 18 листопада 2021 року. Аналізуючи доводи заявника про те, що період дії Указу обумовлює триваюче порушення прав, свобод чи інтересів осіб, яких він стосується, тому строк звернення до адміністративного суду слід обчислювати з урахуванням усього часу дії Указу, колегія суддів виходить з такого. Дійсно, зі змісту спірного Указу вбачається, що обмежувальні заходи (санкції), запроваджені ним до позивача, діють з моменту набрання чинності оскаржуваним указом Президента України та діють протягом трьох років. Разом з тим Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 14 квітня 2021 року у справі №9901/215/19 дійшла висновків про необхідність розмежування відносин, що виникають у зв`язку з прийняттям індивідуального адміністративного акта, та наслідками його реалізації. За обставинами справи набрання чинності указу відбулося в момент його опублікування, 09 квітня 2021 року. Саме із цієї дати набули чинності обмежувальні заходи, застосовані до позивача, тому починаючи саме із цього дня обсяг його прав був обмежений, що, на думку останнього, є порушенням. Водночас, відповідно до рішення РНБО від 19 березня 2021 року, забезпечення реалізації самих обмежувальних заходів покладено на Кабінет Міністрів України разом зі Службою безпеки України та Національним банком України, правомірність рішень і дій яких змістом позовних вимог не охоплюється та судом у межах цієї справи не вирішується. Учинення конкретних дій органами державної влади чи іншими суб`єктами у сферах відносин, що охоплюються застосованими до позивача санкціями, є лише правовими наслідками прийняття оскаржуваного указу, які, відповідно до змісту останнього, триватимуть впродовж трьох років з часу його прийняття. Отже, застосування певного обмежувального заходу з числа запроваджених у сфері господарських чи інших майнових/немайнових відносин свідчить про дію (реалізацію) індивідуального акта (указу Президента України), що слід відокремлювати від факту прийняття та оприлюднення (забезпечення можливості ознайомлення із первинним актом відповідного суб`єкта широкого кола осіб), що відбувається в часі раніше. Саме тому днем початку обчислення строку звернення до суду є момент обізнаності (забезпечення реальної можливості такої обізнаності) про прийняття оскаржуваного указу, що впровадив обмежувальні заходи, а не конкретні випадки застосування певного їх виду. За змістом Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право позивача на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, теж не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що потребує регулювання з боку держави. Процесуальний закон чітко врегулював питання як строку звернення до суду, так і наслідків пропуску такого строку. ЄСПЛ неодноразово зазначав, що право на доступ до суду не є абсолютним та може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки таке право за своєю природою потребує регулювання з боку держави, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб і ресурсів суспільства та окремих осіб. Встановлюючи такі правила, Договірні держави користуються певною свободою розсуду. Хоча остаточне рішення щодо дотримання вимог Конвенції залишається за Судом, до його завдань не входить заміна оцінки національних органів влади будь-якою іншою оцінкою того, що може бути кращою стратегією у цій сфері. Проте встановлені обмеження не повинні обмежувати доступ, наданий особам, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть цього права була підірвана. Крім того, обмеження буде несумісним із пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо немає розумної пропорційності між застосованими засобами та метою, якої прагнуть досягти (параграф 41 рішення від 18 грудня 2018 року у справі «Абрамова проти України»). Таким чином, згідно з усталеною практикою ЄСПЛ застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду, чітко й однозначно передбачених національним процесуальним законом, не є порушенням права на доступ до суду. Щодо доводів позивача про неможливість своєчасної обізнаності позивача про існування оскаржуваного Указу внаслідок відсутності постійного представництва на території України, то такі, на переконання Верховного Суду, є суперечливими та недоречними. Аналізуючи наведені доводи колегія суддів, насамперед, виходить зі змісту спірних правовідносин, і, враховуючи те, що метою застосування санкцій є захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидія терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави (частина перша статті 1 Закону № 1644-VII), констатує, що оскаржуваний Указ регулює правовідносини всередині нашої держави та не поширює своєї дії на обсяг прав та обов`язків позивача, що ними користується останній в інших країнах, чи на його міжнародні зв`язки. У заяві про поновлення строку звернення до суду, поданій на виконання ухвали Верховного Суду від 22 листопада 2021 року, позивач зазначав, що про порушення своїх прав оскаржуваним Указом він дізнався з листа Голови правління ПАТ «Донецькоблгаз» від 30 липня 2021 року. З матеріалів, поданих позивачем на усунення недоліків, Судом встановлено, що позивач володіє 24,95 % акцій ПАТ «Донецькоблгаз». Таким чином, у даній ситуації має місце тісний правовий зв`язок між ПАТ «Донецькоблгаз» та Акціонерної компанії з обмеженою відповідальністю «Ендлес Мунлайт Лімітед» («Endless Moonlight Limited») як безпосереднього суб`єкта господарювання та його міноритарного акціонера. Такий правовий зв`язок, зокрема, охоплює осіб зі спільними майновими інтересами, коли задоволення інтересів одного з учасників таких відносин безпосередньо впливає на майновий стан іншого. Констатуючи фактичну обізнаність зі змістом спірного Указу ПАТ «Донецькоблгаз» як підприємства зі сфери бізнес-інтересів позивача в Україні колегія суддів, враховуючи наявний між ними тісний правовий зв`язок, пов`язує преклюзивним ефектом такої обізнаності й самого позивача. При цьому преклюзивний ефект щодо суб`єкта господарювання поширюється на його учасників чи акціонерів, незалежно від того, чи беруть вони безпосередню участь у його підприємницькій діяльності. Він може охоплювати осіб, які не є безпосередніми учасниками правовідносин, але вважаються такими, інтереси яких були належним чином представлені у них (з огляду на наявне в позивача право контролювати перебіг підприємницької діяльності об`єкта зі сфери своїх майнових інтересів, тощо). З урахуванням викладеного, колегія суддів доходить висновку, що позивача у справі слід визнати таким, що повинен був бути обізнаним (мав реальну можливість дізнатися за умови добросовісного користування своїми правами) про порушення своїх прав чи інтересів з дати офіційного опублікування оскаржуваного Указу, тобто з 09 квітня 2021 року, а шестимісячний строк (з 10 квітня по 11 жовтня 2021 року) є достатнім для того, аби, скориставшись (за потреби) професійною правничою допомогою, оскаржити до суду Указ в частині, що стосується інтересів позивача. Більш того, підприємства, які здійснюють чи мають намір здійснювати фінансово-господарську чи іншу діяльність на території України, повинні бути обізнані з нормативно-правовим регулюванням видів діяльності, якою мають намір займатись чи займаються. Видається, що в разі фактичного здійснення такої діяльності позивач мав знати також порядок, умови та строки видання нормативних чи інших правозастосовних актів органів державної влади України, їх оприлюднення, набрання ними чинності та їх оскарження. Наведене не дає підстав вважати також, що скаржник як іноземний резидент має чи повинен мати преференції у вигляді особливого ставлення у питаннях визначення моменту відліку строку на оскарження рішення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду чи мати інші пільги порівняно з резидентами України. Аналогічну позицію висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 22 січня 2020 року у справі №9901/518/19. Отже, протягом шестимісячного строку з 10 квітня по 11 жовтня 2021 року позивач об`єктивно не міг не знати чи не довідатися, що Указ Президента України від 09 квітня 2021 року № 151/2021 порушує чи обмежує його права, а строк на оскарження має обчислюватися від дати оприлюднення цього акта. У цьому контексті слід зазначити, що позивач у заяві про поновлення строку звернення до суду не навів жодних причин, які б об`єктивно унеможливили його звернення до суду в межах установленого КАС України строку. Частинами першою та другою статті 123 КАС України передбачено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву. Відповідно до частин п`ятої та восьмої статті 169 КАС України суд повертає позовну заяву і додані до неї документи без розгляду не пізніше п`яти днів з дня її надходження або з дня закінчення строку на усунення недоліків. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що наведені позивачем підстави для поновлення пропущеного строку не можна визнати поважними, що має наслідком повернення позовної заяви. Керуючись статтями 123, 169, 243, 248, 256, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд УХВАЛИВ: У задоволенні клопотання Акціонерної компанії з обмеженою відповідальністю «Ендлес Мунлайт Лімітед» («Endless Moonlight Limited») про поновлення строку звернення до суду із позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 09 квітня 2021 року № 151/2021 в частині - відмовити. Позовну заяву Акціонерної компанії з обмеженою відповідальністю «Ендлес Мунлайт Лімітед» («Endless Moonlight Limited») до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 09 квітня 2021 року №151/2021 в частині разом з доданими до неї документами повернути позивачеві. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів із дня її підписання. Судове рішення Верховного Суду у таких справах набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Суддя-доповідач Л. Желтобрюх Судді О.В. Білоус Н.Є. Блажівська О.О. Шишов М.М. Яковенко