Постанова 4855 № 640/7228/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/7228/20 Суддя (судді) першої інстанції: Шевченко Н.М. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 10 серпня 2021 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді Безименної Н.В. суддів Аліменка В.О. та Кучми А.Ю. за участю секретаря судового засідання Головченко В.М. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: Президент України, Офіс Генерального прокурора, міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України, Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України про визнання протиправною та скасування постанови,- ВСТАНОВИЛА: Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України №175 від 03.03.2020 «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури». Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року закрито провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України. Не погоджуючись з даною ухвалою, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що при звернення до суду з даним позовом позивач не здійснював публічно-владні управлінські функції, натомість позовні вимоги були обґрунтовані порушенням його трудових прав та трудових прав працівників Національної академії прокуратури України, внаслідок прийняття спірної постанови, що стало підставою для створення ліквідаційної комісії та переведення позивача на простій з суттєвим обмеженням заробітної плати та перспективою подальшого звільнення з установи. Міністерство фінансів України подало відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначило, що даний спір не є компетенційним, натомість позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому він є підзвітний та підпорядкований, при цьому положення законодавства не закріплюють права ректора Національної академії прокуратури України на звернення до суду з позовними вимогами про скасування постанови Кабінету Міністрів України №175 від 03.03.2020. Тренінговий центр прокурорів України також подав апеляційну скаргу, в якому зазначив, що даний спір носить приватноправовий характер, оскільки обумовлений загрозою порушенням трудових прав позивача, який не є суб`єктом владних повноважень та не перебуває на публічній службі, отже даний спір підсудний судам цивільної юрисдикції, що виключає можливість розгляду даної справи в порядку адміністративного судочинства. Офіс Генерального прокурора у своєму відзиві на апеляційну скаргу посилався на відсутність порушення прав позивача в результаті прийняття спірної постанови Кабінету Міністрів України, а захист трудових право позивача має здійснюватись в порядку цивільного судочинства. Кабінет Міністрів України та Міністерство юстиції України подали спільний відзив на апеляційну скаргу, в якому стверджували, що позивач є посадовою особою, що представляє інтереси Національної академії прокуратури України та є підзвітний і підпорядкований суб`єкту владних повноважень, рішення якого він оскаржує, при цьому ним не підтверджено порушення його прав та охоронюваних законом інтересів в межах спірних правовідносин. Інші учасники справи відзиви на апеляційну скаргу не подавали. Будь-які їх письмові пояснення щодо наявності підстав для закриття провадження у даній справі матеріали не містять. Президент України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України будучі належним чином повідомленими про день час та місце судового розгляду, явку своїх представників у судове засідання не забезпечили. Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін та третіх осіб, які з`явились у судове засідання, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав. Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, наказом Генеральної прокуратури України від 13.09.2019 №150к (а.с.45) позивача призначено ректором Національної академії прокуратури України з 13.09.2019 на умовах укладеного з ним контракту від 12.09.2019. 03.03.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №175 «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», якою вирішено:

1. Ліквідувати Національну академію прокуратури України.

2. Погодитися з пропозицією Генерального прокурора, що заходи з ліквідації зазначеної Академії здійснюються Офісом Генерального прокурора.

3. Взяти до відома, що Тренінговий центр прокурорів України створюється на базі Національної академії прокуратури України, що ліквідується.

4. Затвердити перелік платних послуг, які можуть надаватися Тренінговим центром прокурорів України та його регіональними відділеннями, що додається.

5. Внести до постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 р. № 329 «Деякі питання матеріального забезпечення працівників Національної школи суддів України та Національної академії прокуратури України» (Офіційний вісник України, 2011 р., № 24, ст. 994; 2016 р., № 30, ст. 1199; 2019 р., № 17, ст. 590) зміни, що додаються. Вважаючи вказану постанову такою, що порушує права позивача на працю, останній звернувся до суду з даним позовом. Суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов висновку, що позивач у даному випадку звернувся до суду як посадова особа суб`єкта владних повноважень, яка підпорядкована та підзвітна відповідачу при відсутності компетенційного спору, що не передбачено положеннями КАС України, при цьому не надаючи обґрунтувань та доказів щодо порушення його прав оскаржуваним рішенням. За наслідками перегляду ухвали суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків. Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Згідно зі ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Європейський суд з прав людини у п. 24 рішення від 20 липня 2006 року в справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист (ч.1 ст.5 КАС України). Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно до п.п.1, 2 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за ст.19 КАС України Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років». Юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правові спори, ознаками яких є не лише спеціальний суб`єктний склад (хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції), але й спеціальні підстави виникнення, пов`язані з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов висновку, що звертаючись із даним позовом позивач діяв як суб`єкт владних повноважень - посадова особа державного органу, а саме ректор Національної академії прокуратури України, при цьому спори між суб`єктами владних повноважень можуть розглядатись в порядку адміністративного судочинства виключно з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, що в даному випадку судом не встановлено, тому наявні підстави для закриття провадження у справі, визначені п.1 ч.1 ст.238 КАС України. Колегія суддів звертає увагу, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин. Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, слід розуміти будь-які владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя. Заклад вищої освіти хоча і реалізує публічні інтереси держави під час здійснення освітнього процесу, однак не є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України, не є органом управління освітою та не здійснює функцій суб`єкта владних повноважень у сфері управлінської діяльності, а ректор не є посадовою чи службовою особою суб`єкта владних повноважень. Належність Національної академії прокуратури України до юридичних осіб публічного права вказує лише на порядок створення цієї юридичної особи, та не визначає її статус суб`єкта владних повноважень, а статус її керівника (ректора) посадової особи суб`єкта владних повноважень. Аналогічний висновок щодо застосування норм права викладений в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №420/3453/19, який підлягає застосуванню до спірних правовідносин. Наведене свідчить про безпідставність висновків суду першої інстанції щодо віднесення даного спору до такого, що виник між суб`єктами владних повноважень. Підстави для закриття провадження у справі визначені ч.1 ст.238 КАС України, відповідно до якої суд закриває провадження у справі: 1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства; 2) якщо позивач відмовився від позову і відмову прийнято судом; 3) якщо сторони досягли примирення; 4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; 5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва; 6) щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили; 7) щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб`єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили; 8) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення. Отже, нормами процесуального законодавства не передбачено такої підстави для закриття провадження у справі, як не порушення прав позивача оскаржуваним рішенням. Наявність чи відсутність порушення прав позивача підлягає встановленню за наслідками розгляду справи по суті із наданням оцінки спірним правовідносинам в розрізі наведених сторонами аргументів та поданих доказів на підтвердження власних обґрунтувань позовних вимог та заперечень. У разі встановлення факту, що спірне рішення не впливає на право, свободи та інтереси позивача, наведене є підставою для відмови в задоволенні позовних вимог. З огляду на викладені обставини, колегія суддів доходить висновку, що ухвала суду першої інстанції про закриття провадження у справі з підстав того, що спір виник між суб`єктами владних повноважень не щодо реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, та при відсутності доказів порушення прав позивача спірною постановою Кабінету Міністрів України є такою, що прийнята з порушенням норм процесуального права та підлягає скасуванню. В той же час, дослідивши характер спірних правовідносин, колегія суддів зазначає наступне. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів. За змістом статті 55 Господарського кодексу України (далі - ГК України) суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством. Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку. За статтею 59 ГК України припинення суб`єкта господарювання здійснюється відповідно до закону. Також відповідно до статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації (крім установ, які не можуть бути перетвореними. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників. Юридична особа ліквідується, зокрема, за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами (частина перша статті 110 ЦК України); дані про рішення щодо припинення юридичної особи належать до відомостей, які вносяться до Єдиного державного реєстру на підставі відповідних заяв (пункт 27 частини другої статті 9 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»). Відповідно до ч.1 ст.4 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» суб`єктом управління об`єктами державної власності є, зокрема, Кабінет Міністрів України. Відповідно до ст. 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» на органи управління покладаються завдання: - ведення обліку об`єктів державної власності, що перебувають в пх управлінні, здійснення контролю за ефективним використанням та збереженням таких об`єктів; - прийняття рішень про створення, реорганізацію і ліквідацію підприємств, установ та організацій, заснованих на державній власності тощо. Колегія суддів зазначає, що Академія прокуратури України при Генеральній прокуратурі України була утворена постановою Кабінету Міністрів України від 25.10.2002 №1582 та саме Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління та має право приймати рішення про її ліквідацію. Таким чином, приймаючи спірну постанову про ліквідацію Національної академії прокуратури України Кабінет Міністрів України діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи публічного права, а тому оспорюване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) юридичної особи щодо припинення діяльності Закладу. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18, від 09 вересня 2020 року у справі №260/91/19, які підлягають застосуванню судом апеляційної інстанції. В той же час, п.3 ч.1 ст.20 ГПК України прямо передбачено виключення щодо розгляду в порядку господарського судочинства трудових спорів. При цьому, враховуючи суть спору та обґрунтування позивача щодо порушення спірним рішенням його прав на працю, яка не пов`язана з проходженням особою публічної служби, колегія суддів зазначає, що за загальним правилом, передбаченим у п.1 ч.1 ст.19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Тобто, саме в порядку цивільного судочинства підлягає розгляду спір, що виник у трудових правовідносинах з підстав порушення права особи на працю. Відповідно до ч.1 ст.239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. Таким чином, оскільки у спірних правовідносинах при прийнятті постанови №175 від 03.03.2020 відповідач діяв не як суб`єкт владних повноважень та спір між сторонами не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, в результаті чого не повинен вирішуватись адміністративним судом, колегія суддів доходить висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України, та роз`яснення позивачу його права на звернення до суду з даним позовом в порядку цивільного судочинства. При цьому, у позивача є право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що помилковість висновків суду першої інстанції та порушення норм процесуального права призвело до неправильного вирішення питання, колегія суддів вважає, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року про закриття провадження у справі підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про закриття провадження у справі з підстав підсудності даного спору суду цивільної юрисдикції. Керуючись ст.ст.239, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,- П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року скасувати. Ухвалити нову постанову, якою провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: Президент України, Офіс Генерального прокурора, міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України, Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України про визнання протиправною та скасування постанови - закрити. Роз`яснити позивачу, що даний спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства. Роз`яснити позивачу про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Текст постанови виготовлено 12 серпня 2021 року. Головуючий суддя Н.В.Безименна Судді В.О.Аліменко А.Ю.Кучма