Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 560/3398/20

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 560/3398/20 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Козачок І.С. Суддя-доповідач - Мацький Є.М. 15 липня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Мацького Є.М. суддів: Сушка О.О. Залімського І. Г. , за участю: секретаря судового засідання: Шпикуляк Ю.В., позивача: ОСОБА_1 розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради, третя особа Департамент освіти та науки Хмельницької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, В С Т А Н О В И В : І. ІСТОРІЯ СПРАВИ КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. В липні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Хмельницької міської ради, в якому просив: 1.1. Визнати протиправним та скасувати рішення №9 Хмельницької міської ради від 29.04.2020 року "Про внесення змін у рішення двадцять другої сесії Хмельницької міської ради від 04.07.2018 року №18 "Про затвердження положення про конкурс на посаду керівника закладу загальної середньої освіти комунальної форми власності та внесення змін у рішення сесій Хмельницької міської ради". КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

2. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ДОВОДІВ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

3. Апелянт ОСОБА_1 , не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

4. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що спірне рішення порушує право на вільний та рівний доступ до посад керівників навчальних закладів міста Хмельницького. Вважає рішення таким, що прийняте з перевищенням міською радою повноважень, передбачених Законом України «Про повну загальну середню освіту», оскільки відповідач наділив свої виконавчі органи непритаманними їм функціями всупереч закону.

5. Також вважає, що міська рада у положенні сформувала незаконний підхід до визначення складу конкурсної комісії, оскільки передбачила участь у ній осіб, які є службовцями Департаменту освіти міської ради і секретаря міської ради, які у роботі комісії участі брати не можуть. Також покликається на те, що було обмежене право на участь у роботі вказаної комісії представників громадськості, зокрема організації, до якої він належить, відтак підхід до формування складу комісії є дискримінаційним.

6. Апелянт зазначає також про те, що про порушення у формуванні комісії відповідачу було повідомлено Державною службою якості освіти України, однак зміни до порядку формування комісії не вносились. Зважаючи на це, апелянт вважає, що затверджене міською радою положення про проведення конкурсу не забезпечує рівні та безсторонні умови конкурсного відбору для всіх учасників ІІ. ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

7. Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Наказом Міністерства освіти і науки України від 28.03.2018 року № 291 затверджене Типове положення про конкурс на посаду керівника державного, комунального закладу загальної середньої освіти (далі - Типове положення).

8. Рішенням двадцять другої сесії Хмельницької міської ради від 04.07.2018 року №18 було затверджене положення про конкурс на посаду керівника закладу загальної середньої освіти комунальної форми власності.

9. У подальшому, спірним рішенням у 2020 році Хмельницька міська рада внесла зміни у рішення від 04.07.2018 року №18, яким уповноважила виконавчий комітет Хмельницької міської ради затверджувати склад комісії з проведення конкурсів на посади керівників закладів загальної середньої освіти міста Хмельницького; уповноважила директора Департаменту освіти та науки Хмельницької міської ради (або особу, яка виконує обов`язки директора Департаменту) приймати рішення про проведення конкурсу на посаду керівника закладу загальної середньої освіти комунальної форми власності відповідно до чинного законодавства. Додаток до рішення (положення про конкурс на посаду керівника закладу загальної середньої освіти комунальної форми власності) був викладений у новій редакції.

10. Вважаючи рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду. ІІІ. ДОВОДИ СТОРІН

11. Апелянт зауважує, що порушення своїх прав вбачає також у тому, що ним були подані документи для участі у конкурсі на посаду керівника однієї з загальноосвітніх шкіл міста, який проводився на підставі вказаного Положення, однак до участі у конкурсі він допущений не був. Крім того, покликається на зміст листа Департаменту інституційного аудиту Державної служби якості освіти України від 24.07.2020, де зазначалось про те, що склад конкурсної комісії міської ради для проведення конкурсу не відповідає вимогам закону, відтак його необхідно змінити.

12. Відповідач зазначає, що апелянтом не доведено у чому саме полягає порушення його прав, свобод або інтересів, тобто яким чином оскаржене рішення міської ради порушує його індивідуальні права, а також яким вимогам Конституції або законів не відповідає. Зазначає, що право на судовий захист має лише та особа, право якої дійсно є порушеним. Покликається також на те, що Хмельницька міська рада, як засновник комунальних закладів загальної середньої освіти у місті Хмельницькому, керуючись ст. 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту», затвердила Положення про конкурс на посаду керівника закладу загальної середньої освіти, зокрема, порядок формування конкурсної комісії. З метою підвищення ефективності роботи комісії, забезпечення кворуму для проведення засідань та голосування, відповідач прийняв рішення про включення до її складу у якості своїх представників фахівців у сфері освіти - представників Департаменту освіти міської ради, які безпосередньо забезпечують організацію проведення конкурсу, підготовку необхідних документів та процедури, відтак несуть відповідальність перед засновником. Дотримання інших встановлених законом вимог щодо паритетності участі у формуванні комісії відповідачем також забезпечено. ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

13. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з приписів ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

15. Згідно з ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють: чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії): безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16. Суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також визначення компетенції державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти регулюються Законом України «Про освіту», Законом України "Про повну загальну середню освіту". Відповідно до підпункту 1 пункту а) статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, управління закладами освіти, які належать територіальним громадам або передані їм (...)

17. Відповідно до ч. 2 ст. 26 Закону України «Про освіту» зазначено, що керівник закладу освіти призначається засновником у порядку, визначеному законами та установчими документами, з числа претендентів, які вільно володіють державною мовою і мають вищу освіту. Додаткові кваліфікаційні вимоги до керівника та порядок його обрання (призначення) визначаються спеціальними законами та установчими документами закладу освіти.

18. Згідно з ч. 1 ст. 36 Закону України «Про повну загальну середню освіту» встановлено, що управління закладом загальної середньої освіти здійснюють: засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган; керівник закладу освіти; педагогічна рада; вищий колегіальний орган громадського самоврядування закладу освіти.

19. Відповідно до ч. 1 ст. 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» встановлено, що керівник державного, комунального закладу загальної середньої освіти обирається на посаду за результатами конкурсу, що проводиться відповідно до вимог цього Закону та положення про конкурс, затвердженого засновником або уповноваженим ним органом (посадовою особою).

20. Засновник закладу загальної середньої освіти або уповноважений ним орган (посадова особа): затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом; затверджує положення про конкурс на посаду керівника закладу загальної середньої освіти та склад конкурсної комісії; приймає рішення про проведення конкурсу на посаду керівника закладу загальної середньої освіти, (...) реалізує інші права, передбачені цим Законом та іншими актами законодавства. V. ОЦІНКА АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

21. Відповідно до ст. 39 цього закону керівник державного, комунального закладу загальної середньої освіти обирається на посаду за результатами конкурсу, що проводиться відповідно до вимог цього Закону та положення про конкурс, затвердженого засновником або уповноваженим ним органом (посадовою особою). Рішення про проведення конкурсу приймається засновником державного чи комунального закладу загальної середньої освіти або уповноваженим ним органом (посадовою особою)

22. Враховуючи вказані положення, колегія суддів приходить до висновку, що внесені спірним рішенням зміни в частині уповноваження виконавчого комітету міської ради затверджувати склад комісії з проведення конкурсів на посади керівників закладів загальної середньої освіти міста Хмельницького, а також уповноваження директора Департаменту освіти ХМР приймати рішення про проведення відповідного конкурсу на посаду керівника закладу загальної середньої освіти, відповідають вимогам закону.

23. В своїх доводах апелянт покликається на те, що п. 10 Положення ( у новій редакції) не відповідає вимогам закону, оскільки відповідач передбачив участь у роботі конкурсної комісії представників Департаменту освіти ХМР, які не належать до жодної з визначених законом "квот", та є особами зацікавленими. Натомість, відповідач тим самим обмежив права депутатів міської ради.

24. Як вбачається зі змісту ч. 4 ст. 39 Закону для проведення конкурсу засновник формує та затверджує конкурсну комісію чисельністю від 6 до 15 осіб, до складу якої на паритетних засадах входять представники: - засновника (посадові особи органу державної влади чи депутати відповідного представницького органу місцевого самоврядування (не більше однієї особи від однієї фракції чи групи); - відповідної місцевої державної адміністрації чи територіального органу центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти (державні службовці); - інститутів громадянського суспільства (громадських об`єднань керівників закладів освіти, професійних об`єднань педагогічних працівників, районної (міської) профспілкової організації та інших громадських формувань, а також експертів, фахівців у сфері загальної середньої освіти тощо)

25. Вимоги до членів конкурсної комісії та порядок її формування визначаються положенням про конкурс на посаду керівника закладу загальної середньої освіти.

26. Дослідивши перелік осіб, вказаних у п. 10 положення, які визначені засновником (Хмельницькою міською радою) членами конкурсної комісії, суд першої інстанції не встановив порушення у підході та порядку її формування, які б давали підстави зробити висновок про її незаконність. З таким висновком суду першої інстанції погоджується і колегія суддів.

27. Судом встановлено, що до складу комісії уведені представники усіх трьох "квот": представники засновника (депутати міської ради), представники громадськості, представники органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти. В межах свого представництва і не перевищуючи його, Хмельницька міська рада дійсно вирішила питання про участь у роботі комісії фахівців у сфері освіти - представників Департаменту освіти ХМР, обґрунтовуючи це необхідністю забезпечення ефективності роботи комісії, необхідного кворуму для проведення засідань та голосування, належної організації проведення конкурсної процедури.

28. Разом з тим, колегія суддів не погоджується з доводами апелянта про те, що затвердженням такого складу конкурсної комісії було порушене його суб`єктивне право.

29. Слід звернути увагу на те, що у справі відсутні будь-які належні та допустимі докази того, що прийняття спірного рішення взагалі будь-яким чином порушило конкретні права апелянта.

30. Так, з наданих суду першої інстанції доказів не вбачається того, що вказаний склад конкурсної комісії безпосередньо впливає на права апелянта, обмежує їх або спричиняє будь-які інші негативні наслідки.

31. Покликання в апеляційній скарзі на дискримінацію під час введення до складу комісії представників окремих громадських організацій і не введення представників інших, також не доводиться належними доказами, позаяк дане питання лежить в площині допустимого розсуду засновника закладу освіти в межах встановлених законом.

32. Відповідач під час вирішення цього питання не вийшов за межі повноважень, залучивши представників декількох громадських організацій, тоді як докази того, що іншим громадським організаціям було протиправно відмовлено у включенні до складу комісії, у справі відсутні. Так само недоведеними належними доказами є доводи апелянта про відповідний конфлікт інтересів окремих членів конкурсної комісії.

33. Покликання апелянта на роз`яснення Міністерства освіти та науки України щодо того, що типове положення №291 у майбутньому буде визнано таким, що втратило чинність, колегія суддів теж вважає безпідставним, оскільки на даний час воно є чинним та не скасовано.

34. За змістом частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутись до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Водночас, суб`єктивна оцінка порушення права особою не є абсолютною.

35. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим та дійсним. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватись індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на захист - це самостійне право, яке з`являється у особи у момент порушення чи оспорювання іншою особою належного їй суб`єктивного права.

36. Натомість, апелянт у апеляційній скарзі не наводить доказів того, що оскаржене рішення відповідача прямо торкається його інтересів, обумовлюючи виникнення у нього будь-якого суб`єктивного права чи обов`язку, спричиняючи настання будь-яких юридично значимих негативних наслідків для нього, відтак можливість будь-якого порушення його суб`єктивних прав та інтересів у майбутньому, або дійсне порушення таких прав станом на час звернення до суду.

37. У той же час, незгода особи з певним рішенням суб`єкта владних повноважень загалом, якщо останнє прямо не торкається її прав, обов`язків або інтересів, не може бути підставою для його перегляду чи скасування, оскільки захисту підлягає лише дійсно порушене, невизнане або оспорене право або охоронюваний інтерес особи. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин ( правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.11.2019 року у справі № 3687/1539/16-а, постанові від 31.01.2020 року у справі № 648/1899/17)

38. У зазначених справах Верховний суд дійшов висновку про те, що саме по собі можливе порушення процедури прийняття акта не повинне породжувати правових наслідків для його не дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

39. Колегія суддів звертає увагу на те, що предметом спору не є питання проведення конкретного конкурсу на ту чи іншу посаду, під час якого було порушено відповідні права апелянта, хоча він і посилався у своїх доводах на те, що його не було допущено до участі у конкурсі.

40. Разом з тим, апелянт не заявляв вимоги про визнання протиправним рішення комісії про недопущення його до конкурсу, дій або бездіяльності відповідних посадових осіб, не надавав відповідні докази порушення своїх прав фактом недопущення до участі у конкурсі.

41. Натомість ті доводи , які покладені в основу апеляційної скарги, ніяк не свідчать про те, що відповідач порушив конкретні суб`єктивні права чи інтереси позивача, або прийняте ним рішення ( зокрема, в частині формування комісії, порядку оголошення конкурсу тощо) обумовлює для позивача відповідні дійсні правові наслідки. Таким чином, оскільки за результатами розгляду справи факту порушення прав, свобод та інтересів апелянта не встановлено, а апелянт посилається лише на формальне порушення закону, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність позовних вимог. VІ. ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

42. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

43. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

44. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

45. Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.

46. Суд апеляційної інстанції визнає, що суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права при вирішенні даної справи та вважає, що суд повно встановив обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, та надав їм правову оцінку на підставі норм закону, що підлягали застосуванню до даних правовідносин. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Постанова суду складена в повному обсязі 15 липня 2021 року. Головуючий Мацький Є.М. Судді Сушко О.О. Залімський І. Г.