Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 560/457/21

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 560/457/21 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Лабань Г.В. Суддя-доповідач - Курко О. П. 15 липня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Курка О. П. суддів: Білої Л.М. Гонтарука В. М. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом депутата Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_1 до Полонської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, В С Т А Н О В И В : в січні 2021 року депутат Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Полонської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , в якому просив просить визнати протиправним та скасувати рішення Полонської міської ради 8 скликання №15 від 02.12.2020 (прийняте 11.12.2020) "Про затвердження на посаду старости Новолабунського старостинського округу ОСОБА_2 ". Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року у задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Позивач зазначив, що під час прийняття спірного рішення Полонська міська рада повинна була керуватись Регламентом Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади, затвердженим рішенням від 29.12.2015 №2. Також всупереч вказаного Регламенту обговорення щодо кандидата на посаду старости Новолабунського старостинського округу ОСОБА_2 не здійснювалось ні у постійних комісіях, ні в депутатських фракціях, як і не складались жодні висновки з цього питання. Вказав, що регламент ради попереднього скликання передбачав обговорення кандидатур членів виконавчого комітету в постійних комісіях і депутатських фракціях. Оскільки не у всіх депутатських фракціях було обговорено кандидата ОСОБА_2 , а склад комісій не було затверджено, то позивача було позбавлено права обговорити та дати висновок щодо кандидатури старости. Зазначив, що хоча позивач і голосував за затвердження тимчасового регламенту та за кандидатуру ОСОБА_2 , однак, через хаотичність самого розгляду не зрозумів, що відбувається порушення законодавства та його прав. У відзиві на апеляційну скаргу третя особа заперечила наведені доводи апеляційної скарги, зазначивши про їх необґрунтованість та повне спростування в ході розгляду даної справи судом першої інстанції. Зазначила, що оскаржуване рішення є актом індивідуального характеру, оскільки прийняте суб`єктом владних повноважень на виконання владних управлінських функцій, які стосуються вирішення питання обрання на посаду старости Новолабунського старостинського округу, та дія якого вичерпується фактом його реалізації. Вказала, що право оскаржити індивідуальний акт має лише та особа, якої він стосується і права якої порушені. Оскільки в даному випадку рішення не стосується позивача, він не мав підстав для звернення до суду з цим позовом. Вказала про відсутність у позивача правових підстав для звернення до суду із цим позовом і дотримання вимог законодавства під час прийняття спірного рішення. Відзив відповідача на апеляційну скаргу на адресу Сьомого апеляційного адміністративного суду не надходив, що відповідно до ч.4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції. 14 липня 2021 року на адресу суду надійшло клопотання від позивача про розгляд справи в судовому засіданні за участю сторін. Надаючи оцінку вказаному клопотанню, суд зазначає наступне. У відповідності до положень п.3 ч.1 ст. 311 КАС України, апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у справі проводиться у разі подання апеляційної скарги на рішення, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Оскільки рішення суду першої інстанції прийняте у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, справу належить розглядати у порядку письмового провадження, а тому у задоволенні клопотання позивача необхідно відмовити. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків. Так, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування" 280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон 280/97). Відповідно до абзацу 6 частини 1 статті 5 Закону 280/97 система місцевого самоврядування включає старосту. Статтею 26 Закону 280/97 визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження регламенту ради (п.1. ч.1); затвердження Положення про старосту (п. 2 ч. 3). Згідно з частинами 1, 3 ст. 54-1 Закону 280/97 староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови. Порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою. На виконання зазначених норм Полонською міською радою рішенням № 1 та рішенням №8 від 02.12.2020 року (прийняті 11.12.2020) було затверджено Тимчасовий регламент проведення пленарних засідань Полонської міської ради та затверджено Положення про старосту Полонської міської об`єднаної територіальної громади. На виконання вимог Закону 280/97, за пропозицією міського голови, було прийнято рішення № 15 від 02 грудня 2020 року "Про затвердження на посаду старости Новолабунського старостинського округу ОСОБА_2 ". Разом з тим, відповідно до частини 15 статті 46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні. Регламент Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади, що діяв у попередньому скликанні, затверджений рішенням від 29.12.2015 №2. За змістом статті 155 Регламенту Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади, що діяв у попередньому скликанні, кандидатури членів виконавчого комітету, заступників міського голови, керуючого справами (секретаря) виконкому вносить на розгляд Ради міський голова. Перед внесенням на розгляд ради кандидатури заступників міського голови, керуючого справами (секретаря) виконкому та членів виконкому вони обговорюються у постійних комісіях і депутатських фракціях (група), які готують щодо кандидатур мотивовані висновки і при необхідності роблять доповіді на пленарних засіданнях. Як встановлено судом, підтверджується матеріалами справи і не заперечується сторонами, обговорення кандидатури ОСОБА_2 відбулося у фракціях депутатів Полонської міської ради. Тобто, навіть на виконання попереднього регламенту було обговорено кандидатуру ОСОБА_2 на засіданнях фракцій. Суд відхиляє доводи позивача про порушення його прав як депутата через те, що він не брав участі у обговоренні кандидатури ОСОБА_2 , оскільки він не був позбавлений такої можливості в перерві між засіданнями з 02 грудня 2020 року по 11 грудня 2020 року, особисто проголосував за її кандидатуру, будь яких зауважень чи заперечень не висловлював. Будь-яких перешкод ОСОБА_1 в обговоренні, висловлюванні щодо кандидатур посадових осіб, які затверджуються радою не вчинялись. Щодо доводів позивача про те, що обговорення відбулося не у всіх фракціях та не відбувалося в комісіях суд зазначає наступне. Відповідно до правового висновку Верховного Суду, висловленого у постанові від 22.05.2020 у справі N 825/2328/16, суд зазначив, що ключовим питанням при надання оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і на противагу йому "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення". Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі N 813/1790/18. Суд керуючись практикою ЕСПЛ підкреслив, що скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості. Відтак ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення". Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття. Колегія суддів вважає правильними доводи суду першої інстанції, що необговорення у всіх фракціях та комісіях кандидатури ОСОБА_2 не потягло за собою порушення права позивача, він міг скористатися своїми правами депутата і це не могло вплинути на кінцевий результат розгляду відповідачем питання про призначення 3-ї особи на посаду старости. Суд також враховує, що ні новий Тимчасовий регламент проведення пленарних засідань Полонської міської ради та утворення тимчасового секретаріату, ні Положення про старосту Полонської міської об`єднаної територіальної громади, які діяли на момент прийняття спірних рішень, не передбачають будь-якого попереднього обговорення кандидатури на посаду старости. Також суд зазначає, що згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень. При з`ясуванні статусу позивача як "потерпілого", Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів. Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає: a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви; або b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином. Таким чином, право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово "жертва" в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011) Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід "зачіпає його безпосередньо" (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008) Заявник не може вважатися жертвою, якщо він сам особисто частково винен в стверджуваному порушенні (Паша та Еркан Ероль проти Туреччини, № 51358/99, від 12 грудня 2006). З наведеного випливають такі ознаки "потерпілого" від порушення законного інтересу: (а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов; (б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності; (в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду); (г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням. Відтак, суд вважає доводи позивача абстрактними, які не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди. На аналогічні висновки вказував Верховний суд в постанові від 20 лютого 2019 року, справа №522/3665/17. Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог. Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає. Головуючий Курко О. П. Судді Біла Л.М. Гонтарук В. М.