Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 240/9838/20

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 240/9838/20 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Токарева М.С. Суддя-доповідач - Гонтарук В. М. 29 червня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Гонтарука В. М. суддів: Курка О. П. Сторчака В. Ю. , секретар судового засідання: Аніщенко А.О., за участю: прокурора: Самборської Ярослави Архипівни представника відповідача :Дідовець Юлії Петрівни представника третьої особи: Бабушко Олени Володимирівни розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року у справі за адміністративним позовом Виконувача обов`язків керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, треті особи: Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, Міністерство культури та інформаційної політики України про визнання протиправними та нечинними пунктів рішення, В С Т А Н О В И В : в червні 2020 року позивач звернувся до суду із позовом до Житомирської міської ради, треті особи: Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, Міністерство культури та інформаційної політики України про визнання протиправними та не чинними пунктів рішення. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено. Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив суд скасувати вказане рішення та прийняти постанову, якою задовольнити адміністративний позов. В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначає, що оскаржуваними пунктами рішення 2.1., 2.2. та 2.3 Житомирської міської ради № 1604 від 17.09.2019 "Про впорядкування містобудівної документації м. Житомира" протиправно, всупереч визначеному законом порядку, зобов`язано суб`єктів містобудівної діяльності використовувати положення нового ІАОП з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, оскільки не було внесено відповідних змін до Генерального плану м. Житомира. 05 травня 2021 року від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність її доводів. Так, відповідача у своєму відзиві зазначає, що з прийняттям оскаржуваного рішення Житомирської міської ради, яким погоджено використання науково-проектної документації "Історико-архітектурний опорний план з визначенням історичного ареалу м. Житомир" та "Зони охорони пам`яток архітектури м. Житомир", що розроблена інститутом "УкрНДІпроектреставрація", в якій визначені межі і режими використання зон охорони пам`яток в м. Житомирі, що затверджені у встановленому порядку є не введенням в дію нового ІОАПу, а усуненням колізії існування належним чином затвердженого органом Мінкультури та не погодженим міською радою і незатвердженим Мінкультури, але відображеним на Генеральному плані м. Житомира. Крім того, вказує, що тільки належним чином затверджений та погоджений ІАОП повинен відображати межі та режими використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу в графічних матеріалах основного креслення "Історико-архітектурного опорного плану населеного пункту (м. Житомир)" в одному масштабі з основним кресленням генерального плану населеного пункту. Зазначає, що це різні креслення, однак вони містять інформацію в сфері містобудування, яка є різноплановою та взаємодоповнюючою одна одну та використання документації ІАОПу суб`єктами містобудування може здійснюватися щодо територій пам`яток у визначених в ній межах та режимах використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу. 21 травня 2021 року до суду від позивача надійшла відповідь на відзив. 02.06.2021 року від Житомирської міської ради надійшли заперечення на відповідь на відзив. Прокурор в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримала, просила суд їх задовольнити. Представники відповідача та третьої особи щодо задоволення вимог апеляційної скарги заперечували, просили суд відмовити в їх задоволенні. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги, відзиву, відповіді на відзив та заперечення на відповідь на відзив, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступного. Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду неоспорені факти про те, що рішенням п`ятнадцятої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради "Про затвердження Генерального плану м. Житомира" від 30.11.2016 №454, зокрема, вирішено: - затвердити Генеральний план міста Житомира, розроблений державним підприємством Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст "ДІПРОМІСТО" ім. Ю.М.Білоконя Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України; - вважати таким, що втратив чинність, Генеральний план м. Житомира, затверджений рішенням міської ради від 26.12.2001 №266; При цьому, до затвердження Генерального плану міста Житомира листом Міністерства культури України від 22.01.2016 №24/10/61-16 була погоджена науково-проектна документація з визначення меж та режимів використання охорони пам`яток та історичних ареалів м. Житомира, розроблена інститутом "УкрНДІпроектреставрація". Визначені цією проектною документацією межі та режими використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу затверджені наказом Міністерства культури України від 21.01.2016 №18 "Про затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу" на підставі відповідного рішення Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Мінкультури (протокол НМР від 21.10.2015 №91). Зазначена проектна документація була розроблена станом на 2010 рік у відповідності до діючих на той час нормативно-правових актів. У листі виконавчого комітету Житомирської міської ради від 08.11.2018 №15/8307, вказано, що у зв`язку з втратою чинності ДБН Б.2.2-3-2008 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження історико-архітектурних опорних планів, спеціальної науково-проектної документації для визначення історичних ареалів населених місць України" станом на 2015 рік виникла необхідність розроблення нового історико-архітектурного опорного плану м. Житомира", субпідрядником виконання якого виступив Інститут культурної спадщини Всеукраїнської ради з охорони культурної спадщини України. Історико-архітектурний опорний план міста Житомира був розроблений згідно Законому України "Про регулювання містобудівної діяльності" і затверджений рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 у складі Генерального плану м. Житомир. Рішенням п`ятдесят третьої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради "Про впорядкування містобудівної документації м. Житомира" від 17.09.2019 №1604 вирішено, зокрема:

1. Доручити Департаменту містобудування та земельних відносин міської ради вчинити необхідні дії, спрямовані на доопрацювання науково-проектної документації "Історико - архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" у відповідність до вимог чинного законодавства України (розробник - "Інститут культурної спадщини" Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України).

2. До виконання п. 1 цього рішення: 2.1. зупинити дію меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу, які відображені на містобудівній документації м. Житомира та визначені науково - проектною документацією "Історико-архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" (розробник - "Інститут культурної спадщини" Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України); 2.2. вважати такою, що входить до складу діючої містобудівної документації м. Житомира науково-проектну документацію "Історико-архітектурний опорний план з визначенням історичного ареалу м. Житомир" та "Зони охорони пам`яток архітектури м. Житомир", яка розроблена Українським державним науково-дослідним та проектним інститутом "УкрНДІпроектреставрація"; 2.3. суб`єктам містобудівної діяльності у своїй роботі використовувати та керуватись науково-проектною документацією "Історико-архітектурний опорний план з визначенням історичного ареалу м. Житомир" та "Зони охорони пам`яток архітектури м. Житомир", яка розроблена Українським державним науково-дослідним та проектним інститутом "УкрНДІпроектреставрація". Вважаючи протиправними та нечинними пункти 2.1., 2.2. та 2.3. рішення Житомирської міської ради № 1604 від 17.09.2019 "Про впорядкування містобудівної документації м. Житомира", позивач звернувся до суду для їх скасування. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів регулюються Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" №3038-VI. Так, пунктом 4 частини 1 статті 2 Закону №3038-VI визначено, що планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій. Частиною 1 статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій. Відповідно до частини 3 статті 17 Закону №3038-VI встановлено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, до яких віднесено і м. Житомир, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини. Частиною 9 статті 17 Закону №3038-VI визначено, що зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Згідно з частиною 1 статті 32 Закону №3038-VI з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини (частина 1 статті 32 Закону №3038-VI). Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини. Зони охорони пам`яток - це науково-проектна документація регулятивно-охоронного характеру, яка розробляється на основі історико-архітектурного опорного плану та історико-архітектурної інвентаризації забудови, з урахуванням інших матеріалів досліджень культурної спадщини населеного місця. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження, затвердження і застосування цієї науково-проектної документації визначають відповідні Державні будівельні норми (ДБН). Наказом Мінрегіонбуду України від 11 червня 2008 року № 249, затверджено ДБН Б.2.2-2-2008 (чинні з 01 січня 2009 року та, в подальшому, замінені на ДСТУ Б 2.2-10:2016) "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування", згідно з яким відповідальними за визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань містобудування і архітектури центральний орган виконавчої влади в сфері охорони культурної спадщини. Науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування використовується при формуванні вихідних даних для проектування; при розробленні проектної документації (пп. 3.4, 3.5 п. 3 чинного ДСТУ Б 2.2-10:2016 ). Зони охорони пам`ятки (пам`яток) розробляються з використанням матеріалів Історико-архітектурного опорного плану населеного місця та Історико-архітектурної інвентаризації забудови давньої частини міста (селища, села), а також інших матеріалів досліджень культурної спадщини населеного місця, містобудівної документації. Основою щодо розроблення або коригування зон охорони пам`яток архітектури та містобудування є матеріали історико-архітектурного опорного плану (пп. 3.1 п. 3 чинного ДСТУ Б 2.2-10:2016). У відповідності до Загальних положень ДБН Б.2.2-2-2008 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування", історико-архітектурний опорний план - це науково-проектна документація обліково-охоронного характеру, в якій фіксується інформація про весь комплекс нерухомих об`єктів культурної спадщини населеного місця та пов`язане з ними традиційне середовище. Історико-архітектурний опорний план є обов`язковою складовою генерального плану історичного населеного місця як основного виду містобудівної документації, а також може розроблятися окремо перед розробленням генерального плану. У разі необхідності розроблення історико-архітектурного опорного плану після генерального плану останній повинен бути відкоригованим відповідним чином. Пунктом 1.3 ДБН Б.2.2-2-2008 визначено, що історико-архітектурний опорний план розробляють, а історичні ареали визначають для всіх населених місць України, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Згідно пункту 1.4 зазначеного ДБН передбачено, що межі історичних ареалів визначаються у складі історико-архітектурного опорного плану і наносяться на його основний кресленик. Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичні ареали від решти міських територій. Пунктом 5.3 розділу 5 ДБН Б.2.2-3:2012 (наразі чинний) визначено, що на історико-архітектурному опорному плані зображають: крім іншого, межі історичних ареалів населеного місця та межі зон охорони пам`яток культурної спадщини, що є діючими на час складання істсрико-архітектуриого опорного плану (за наявності затверджених у попередні часи зон охорони) (и), к)). Згідно підпункту 4.11 ДБН Б.1.1-15:2012 передбачено, що історико-архітектурний опорний план, межі та режими використання зон охорони пам`яток культурної спадщини розробляють відповідно до ДБН Б.2.2-3 та ДБН Б.2.2-2 за окремими завданнями. Так, згідно хронології виготовлення історико-опорних планів, де визначаються межі історичних ареалів м. Житомира, та попередньо прийнятих рішень органу місцевого самоврядування по даному питанню слід зазначити наступне. З матеріалів справи встановлено, що на момент виготовлення історико-архітектурного опорного плану та зон охорони пам`яток архітектури м. Житомир ("УкрНДІпроектреставрація") діяв Генеральний план м. Житомира, затверджений рішенням Житомирської міської ради від 26 грудня 2001 року №266. Відповідно до пункту 7 завдання на розробку генерального плану м. Житомира (2008 року) виконання науково-дослідних робіт з розробки історико-архітектурного опорного плану в відповідності з завданням погодженим з Головою Державної служби з питань національної культурної спадщини було здійснено "УкрНДІпроектреставрація". ДБН Б.2.2-2-2008 (Загальні положення) історико-архітектурний опорний план є обов`язковою складовою генерального плану історичного населеного місця як основного виду містобудівної документації, а також може розроблятися окремо перед розробленням генерального плану. У разі необхідності розроблення історико-архітектурного опорного плану після генерального плану останній повинен бути відкоригованим відповідним чином. Як було встанволено в суді першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, на підставі рішення Житомирської міської ради від 24 січня 2013 року №484 "Про надання дозволу на розроблення містобудівної документації м. Житомира було розпочато розробку генерального плану м. Житомира затвердженого рішенням міської ради від 30.11.2016 р. №454. Науково-проектна документація (історико-опорний план та зони охорони), в подальшому, була погоджена листом Мінкультури від 22 січня 2016 року №24/10/61-16, а визначені нею межі та режими використання зон охорони та історичного ареалу затверджені наказом Мінкультури від 21 січня 2016 року №18. Тобто, в Генеральному плані м. Житомир, затвердженому рішенням міської ради від 30 листопада 2016 року №454, повинні відображати межі та режими використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу, затверджені наказом Мінкультури від 21 січня 2016 року №18. Частиною 2 статті 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що режими використання пам`яток встановлює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини щодо пам`яток національного значення; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації щодо пам`яток місцевого значення. Положеннями пункту 12 частини 2 статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць. Зі змісту наведеного правового регулювання можливо дійти висновку, що межі і режими використання зон охорони пам`яток історичних ареалів можуть застосовуватись лише у випадку їх затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Колегія суддів вважає помилковими твердження позивача, що науково-проектна документація "Історико-архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів", розроблена Інститутом культурної спадщини ВРОКСУ, була затверджена Міністерством культури України як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, з огляду на наступне. Згідно матеріалів справи, Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради звернувся до Міністерства культури України з листом від 23 січня 2018 року №01-17/105, в якому просив розглянути матеріали Історико-архітектурного опорного плану м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, виконаний Інститутом культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України. Відповідно до інформації, що міститься в протоколі науково-методичної ради від 20 червня 2018 року №127, ухвалено рішення про те, що замовнику та розробнику представленої науково-проектної документації "Історико-архітектурний опорний план м. Житомира з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів", розробленої Інститутом культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України, слід привести її у відповідність до положень охорони культурної спадщини та вимог щодо розробки ІАОП (відповідно до ДБН Б.2.2-3:2012), при розробленні нового ІАОП необхідно враховувати діючі на час його складання межі зон охорони пам`яток культурної спадщини. Зокрема, повідомити про причини розробки нового ІАОП на заміну чинного. У зв`язку з чим, на переконання колегії суддів, науково-проектна документація "Історико-архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів", розроблена Інститутом культурної спадщини ВРОКСУ, наразі не затверджена центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, що виключає можливість її застосування. Відповідно, рішення Житомирської міської ради "Про впорядкування містобудівної документації м. Житомира" від 17 вересня 2019 року №1604 в частині зупинення дії меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу, які визначені науково - проектною документацією "Історико-архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" (розробник - "Інститут культурної спадщини" Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України), відповідає вимогам частини 2 статті 2 КАС України, оскільки навіть без факту прийняття цього рішення науково-проектна документація, розроблена Інститутом культурної спадщини ВРОКСУ, не підлягала застосуванню до її затвердження Міністерством культури України. Згідно ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною 2 ст.77 КАС України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. В даному випадку відповідач в повній мірі навів аргументовані доводи правомірність прийняття оспорюваних пунктів рішення. Водночас, позивачем, не доведено їх протиправність. Разом з тим, оцінюючи наведені апелянтом аргументи, суд апеляційної інстанції вважає, що вказані доводи, наведені в апеляційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у апеляційній скарзі не зазначено. На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Оскільки доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Постанова суду складена в повному обсязі 05 липня 2021 року. Головуючий Гонтарук В. М. Судді Курко О. П. Сторчак В. Ю.