Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/29517/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/29517/20 Суддя (судді) першої інстанції: Бояринцева М.А. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 01 липня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді Оксененка О.М., суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області про визнання протиправним та скасування рішення, - В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області, в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області №186 від 30.07.2019 про скасування дозволу на імміграцію в Україну. Позов обґрунтовано тим, що відповідачем порушено процедуру скасування дозволу на імміграцію в Україну, так як не отримано пояснення іммігранта, не надано правової оцінки доводам, які викладені у відповідному поданні, не враховано постійне місце проживання позивача на території України, наявність офіційного працевлаштування, утримання малолітніх дітей, обставини безперешкодного перетину державного кордону України. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області №186 від 30.07.2019 про скасування дозволу на імміграцію в Україну. В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог - відмовити. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що позивач є представником в Україні ОСОБА_2 , який координує дії чеченських етнічних організованих злочинних груп, що причетні до викрадення людей, розбійних нападів, вимагань. Крім того, враховуючи, що позивач притягувався до адміністративної відповідальності, а саме у 2012 та 2019 року, за наслідками чого працівниками поліції було складено відповідні протоколи за частиною першою статті 122 КУпАП, вказане свідчить про суспільну небезпеку позивача як іммігранта для загрози громадського порядку в Україні. У свою чергу, позивач подав клопотання про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, а саме: орган опіки та піклування Дніпровської районної у місті Києві державної адміністрації. На обгрунтування вказаного клопотання позивач зазначає, що двоє малолітних дітей повністю знаходяться на утриманні у позивача проживають за адресою: АДРЕСА_1 , та кожна дитина у відповідності до Конвенції про захист прав людини та Закону України «Про охорону дитинства», відтак слід залучити орган опіки та піклування Дніпровської районної у місті Києві державної адміністрації. Згідно із частиною другою статті 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку. Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що необхідною умовою для залучення третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, є те, що судове рішення у справі може вплинути на права, свободи, інтереси або обов`язки цих осіб, які не брали участі у справі. У даному випадку, оскільки предметом судового розгляду у цій справі є, зокрема, визнання протиправним та скасування рішення Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області №186 від 30.07.2019 про скасування дозволу на імміграцію в Україну, тобто рішення суду першої інстанції стосується вичерпного кола осіб - позивача та Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області. Відтак, наведені заявником мотиви та доводи не є достатніми для висновку, що оскаржуване рішення суду першої інстанції може вплинути на права, свободи, інтереси органу опіки та піклування Дніпровської районної у місті Києві державної адміністрації, тому з урахуванням предмету оскарження, характеру та суб`єктного складу спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку про відсутність достатніх підстав для задоволення заяви позивача про залучення третьої особи до участі у справі. Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження. Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку. Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 , уродженець Сунженського району, Чечено-Інгушетської АРСР/СРСР, паспортний документ, що засвідчує особу № НОМЕР_1 , виданий 21.12.2015 Міністерством закордонних справ Російської Федерації 38001 12.06.2015, отримав дозвіл на імміграцію в Україну на підставі пункту 1 частини третьої статті 4 Закону України «Про імміграцію». У свою чергу, 19.06.2015 позивач документований посвідкою на постійне проживання серії НОМЕР_3 та в подальшому в порядку обміну - посвідкою серії НОМЕР_4 від 04.11.2016, місце реєстрації: АДРЕСА_2 . У подальшому, 04.06.2019 надійшло подання з Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України щодо скасування дозволу на імміграцію ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , №1600/15/5/1-19. За наслідком розгляду подання, Центральним міжрегіональним управлінням Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області сформовано висновок про доцільність скасування рішення Голосіївського РВ ГУ ДМС України в місті Києві від 12.06.2015 про надання дозволу на імміграцію громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 , та як наслідок скасування, визнання недійсними видані на підставі цього дозволу посвідки на постійне проживання серії НОМЕР_5 від 19.06.2015 та НОМЕР_4 від 14.11.2016. На підставі вказаного висновку відповідачем прийнято рішення від 30.07.2019 №186 про скасування дозволу на імміграцію в Україну, який виданий громадянину Російської Федерації ОСОБА_3 , уродженцю Чечено-Інгушетської АРСР/СРСР на підставі пункту 3, 4 частини першої статті 12 Закону України «Про імміграцію». Не погоджуючись з таким рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки відповідачем не надано належних та достатніх доказів на підтвердження наявності обґрунтованої необхідності скасування позивачу дозволу на імміграцію в України з метою охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України, тому наявні підстави для визнання протиправним та скасування рішення №186 від 30.07.2019 про скасування дозволу на імміграцію в Україну. Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке. У відповідності до частини другої статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, пов`язані з умовами і порядком імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства, які визначені Законом України від 07.06.2001 № 2491-III «Про імміграцію» (далі - Закон №2491-III) та Законом України від 22.09.2011 №3773-VI «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (далі - Закон № 3773-VI). У відповідності до статті 1 Закону №2491-III імміграція - це прибуття в Україну чи залишення в Україні у встановленому законом порядку іноземців та осіб без громадянства на постійне проживання; іммігрант - іноземець чи особа без громадянства, який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і залишився в Україні на постійне проживання; квота імміграції - це гранична кількість іноземців та осіб без громадянства, яким передбачено надати дозвіл на імміграцію протягом календарного року; дозвіл на імміграцію - рішення, що надає право іноземцям та особам без громадянства на імміграцію. Згідно із статтею 3 Закону №2491-III правовий статус іммігранта в Україні визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законами України та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Відповідно до статті 4 Закону № 2491-III, дозвіл на імміграцію надається в межах квоти імміграції. Квота імміграції встановлюється Кабінетом Міністрів України у визначеному ним порядку по категоріях іммігрантів. Згідно з вимогами пункту 1 частини третьої статті 4 зазначеного закону, дозвіл на імміграцію поза квотою імміграції надається: одному з подружжя, якщо другий з подружжя, з яким він перебуває у шлюбі понад два роки, є громадянином України, дітям і батькам громадян України. У відповідності до ст.6 Закону України №2491-ІІІ центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції: 1) організовує роботу з прийняття заяв разом із визначеними цим Законом документами щодо надання дозволу на імміграцію від осіб, які перебувають в Україні на законних підставах; 2) організовує роботу з перевірки правильності оформлення документів щодо надання дозволу на імміграцію, виконання умов для надання такого дозволу, відсутності підстав для відмови у його наданні; 3) організовує роботу з прийняття рішень про надання дозволу на імміграцію, про відмову у наданні дозволу на імміграцію, про скасування дозволу на імміграцію та видання копій цих рішень особам, яких вони стосуються; 4) організовує роботу з видання та вилучення у випадках, передбачених цим Законом, посвідок на постійне проживання; 5) забезпечує ведення обліку осіб, які подали заяви про надання дозволу на імміграцію, та осіб, яким надано такий дозвіл. У силу вимог статті 10 Закону України «Про імміграцію» дозвіл на імміграцію не надається: 1) особам, засудженим до позбавлення волі на строк більше одного року за вчинення діяння, що відповідно до законів України визнається злочином, якщо судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; 2) особам, які вчинили злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людяності та людства, як їх визначено в міжнародному праві, або розшукуються у зв`язку із вчиненням діяння, що відповідно до законів України визнається тяжким злочином, або їм повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, досудове розслідування якого не закінчено; 3) особам, хворим на хронічний алкоголізм, токсикоманію, наркоманію або інфекційні захворювання, перелік яких визначено центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я; 4) особам, які в заявах про надання дозволу на імміграцію зазначили свідомо неправдиві відомості чи подали підроблені документи; 5) особам, яким на підставі закону заборонено в`їзд на територію України; 6) в інших випадках, передбачених законами України. З аналізу вищенаведених норм Закону України «Про імміграцію» вбачається вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на імміграцію в Україну. У свою чергу, згідно із статтею 12 Закону №2491-III дозвіл на імміграцію може бути скасовано, якщо: 1) з`ясується, що його надано на підставі свідомо неправдивих відомостей, підроблених документів чи документів, що втратили чинність; 2) іммігранта засуджено в Україні до позбавлення волі на строк більше одного року і вирок суду набрав законної сили; 3) дії іммігранта становлять загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні; 4) це є необхідним для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України; 5) іммігрант порушив законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства; 6) в інших випадках, передбачених законами України. При цьому, процедуру провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію іноземцям та особам без громадянства, які іммігрують в Україну (далі - іммігранти), поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень (далі - провадження у справах з питань імміграції), а також компетенцію центральних органів виконавчої влади та підпорядкованих їм органів, які забезпечують виконання законодавства про імміграцію визначено Порядком провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.12.2002 №1983 (далі - Порядок №1983). Пунктом 14 Порядку №1983 визначено, що територіальні органи і підрозділи після отримання документів від зазначених у пунктах 12 і 13 цього Порядку органів перевіряють у місячний термін правильність їх оформлення, з`ясовують у межах своєї компетенції питання щодо наявності чи відсутності підстав для відмови у наданні дозволу на імміграцію, передбачених статтею 10 Закону України «Про імміграцію», надсилають відповідні запити до МВС, органів Національної поліції, регіональних органів СБУ, Робочого апарату Укрбюро Інтерполу та Держприкордонслужби. МВС, органи Національної поліції, регіональні органи СБУ, Робочий апарат Укрбюро Інтерполу та Держприкордонслужба проводять відповідно до компетенції у місячний строк після надходження таких запитів перевірку з метою виявлення осіб, яким дозвіл на імміграцію не надається. Про результати перевірки інформується орган, який надіслав запит. У силу вимог пункту 19 Порядку №1983, рішення про надання дозволу на імміграцію чи про відмову у наданні такого дозволу діє протягом року від дня його прийняття. З аналізу вищевикладеного вбачається, що прийняття рішення щодо надання дозволу на імміграцію належить до компетенції відповідних державних органів, які на підставі заяви іммігранта, аналізу отриманої інформації, матеріалів справи приймають рішення про надання дозволу на імміграцію чи про відмову у наданні такого дозволу. У відповідності до пунктів 21-25 Порядку №1983 дозвіл на імміграцію скасовується органом, який прийняв рішення про надання такого дозволу. Питання щодо скасування дозволу мають право порушувати ДМС, її територіальні органи та територіальні підрозділи, МВС, органи Національної поліції, регіональні органи СБУ, Робочий апарат Укрбюро Інтерполу та Держприкордонслужба або органи, які у межах наданих повноважень забезпечують виконання законодавства про імміграцію, якщо стало відомо про існування підстав для скасування дозволу на імміграцію. Для прийняття рішення про скасування дозволу на імміграцію у разі, коли ініціатором такого скасування є ДМС, її територіальні органи або територіальні підрозділи, ними складається обґрунтований висновок із зазначенням підстав для скасування дозволу, визначених статтею 12 Закону України «Про імміграцію», що надсилається до органу ДМС, який прийняв рішення про надання такого дозволу. У разі коли ініціатором скасування дозволу на імміграцію є інший орган, зазначений в абзаці другому пункту 21 цього Порядку, для прийняття відповідного рішення цим органом складається обґрунтоване подання із зазначенням підстав для скасування дозволу, визначених статтею 12 Закону України «Про імміграцію», що надсилається до органу ДМС, який прийняв рішення про надання такого дозволу. ДМС, територіальні органи і підрозділи всебічно вивчають у місячний термін подання щодо скасування дозволу на імміграцію, запитують у разі потреби додаткову інформацію в ініціатора подання, інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, а також запрошують для надання пояснень іммігрантів, стосовно яких розглядається це питання. На підставі результату аналізу інформації приймається відповідне рішення. Про прийняте рішення письмово повідомляються протягом тижня ініціатори процедури скасування дозволу на імміграцію та іммігранти. Рішення про скасування дозволу на імміграцію надсилається протягом тижня органом, що його прийняв, до територіального підрозділу за місцем проживання для вилучення посвідки на постійне проживання в іммігранта та вжиття заходів відповідно до статті 13 Закону України «Про імміграцію». Копія рішення надсилається Держприкордонслужбі. Рішення ДМС, територіальних органів і підрозділів, інших органів виконавчої влади, які в межах своєї компетенції зобов`язані забезпечувати провадження у справах з питань імміграції, а також дії чи бездіяльність їх посадових та службових осіб можуть бути оскаржені відповідно до законодавства. У цьому разі провадження у справах з питань імміграції припиняється до прийняття відповідного рішення. Таким чином, вказаними нормами передбачено, що питання щодо скасування дозволу мають право порушувати, серед іншого, органи Національної поліції на підставі обґрунтованого подання із зазначенням підстав для скасування дозволу, визначених статтею 12 Закону №2491-III, яке, в свою чергу, територіальним органом ДМС всебічно вивчається протягом місяця та у разі необхідності, запитується додаткова інформація в ініціатора подання, інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, а також запрошується для надання пояснень іммігрантів, стосовно яких розглядається це питання. На підставі результату аналізу інформації приймається відповідне рішення. Як свідчать матеріали справи, оскаржуване рішення прийнято на підставі подання Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України щодо скасування дозволу на імміграцію ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , №1600/15/5/1-19 від 04.06.2019. У відповідності до зазначеного подання позивач є представником в Україні ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , кримінальне прізвисько « ОСОБА_4 » та через нього, вказана особа намагається розширити свій вплив в кримінальному середовищі та отримувати кошти від злочинної діяльності. Окрім цього, у поданні вказано, що позивач був притягнутий до відповідальності за адміністративне правопорушення передбаченого частиною першою статті 122 КУпАП (перевищення водіями транспортними засобами встановлених обмежень швидкості руху та порушення інших Правил дорожнього руху України) у 2012 та 2019 роках. Як наслідок, на підставі вказаного подання, керуючись пунктами 3, 4 частини першої статті 12 Закону №2491-III позивачу скасовано дозвіл на імміграцію в України. Разом з тим, з аналізу висновку Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області вбачається, що останнім не надано жодної оцінки доводам, які наведенні у поданні. У даному випадку, висновок відповідача фактично дублює подання Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України щодо скасування дозволу на імміграцію ОСОБА_1 . Також, судом першої інстанції вірно відмічено, що під час розгляду відповідного подання відповідачем на підставі пункту 21 Порядку №1983 не запитувались у Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України жодних додаткових доказів на підтвердження обставин, які викладені у ньому, та відповідачем у свою чергу не здійснено перевірку обставин щодо наявності/відсутності притягнення позивача до адміністративної відповідальності. У той же час, притягнення позивача до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 122 Кодексу України (порушення Правил дорожнього руху) про адміністративне правопорушення не може розцінюватися як дії іммігранта, що становлять загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні та бути підставою, в розумінні пункту 3 частини першої статті 12 Закону №2491-III, для скасування дозволу на імміграцію в Україну. У даному випадку, злочини проти основ національної безпеки України врегульовані розділом I Особливої частини Кримінального кодексу України, втім у матеріалах справи відсутні належні та достатні докази на підтвердження притягнення позивача до кримінальної відповідальності за злочини, передбачені розділом I Особливої частини Кримінального кодексу України. Відтак, враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав, визначених пунктом 3 частини першої статті 12 Закону №2491-III, а тому скасування дозволу на імміграцію на цій підставі є протиправним. Окрім того, відповідачем не було надано ні до суду першої, ні до суду апеляційної інстанції доказів того, що позивач вчиняв дії направленні проти людини. Також колегія суддів звертає увагу на те, що подання від 04.06.2019, на підставі якого прийнято відповідачем оскаржуване рішення, було сформовано Департаментом стратегічних розслідувань Національної поліції України. Однак, вказаний Департамент утворений як юридична особа публічного права Постановою Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 №867, тобто, значно пізніше, аніж сформовано відповідне подання. Таким чином, оскаржуване рішення прийнято на підставі подання того органу, який станом на час його формування не був створений як юридична особа публічного права. При цьому, апеляційний суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків. Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність обставин передбачених пунктами 3, 4 частини першої статті 12 Закону №2491-III для скасування дозволу на імміграцію в Україну і, як наслідок, наявність підстав для визнання протитиправним рішення №186 від 30.07.2019 про скасування дозволу на імміграцію в Україну. Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі. Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні. За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи. Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області - залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України. Головуючий суддя О.М. Оксененко Судді І.О. Лічевецький В.П. Мельничук