Постанова 4855 № 620/1070/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/1070/21 Суддя (судді) першої інстанції: Скалозуб Ю.О. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 10 червня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді Оксененка О.М., суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прилуцької міської ради Чернігівської області, міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, - В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Прилуцької міської ради Чернігівської області, міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни, в якому просив: - визнати протиправними дії Прилуцького міського голови Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни з виготовлення протоколу поіменного голосування за рішення Прилуцької міської ради Чернігівської області «Про оплату праці», прийняте на третьому засіданні першої сесії восьмого скликання та рішення № 3 від 28.01.2021 Прилуцької міської ради Чернігівської області «Про оплату праці»; - визнати протиправним та скасувати рішення № 3 від 28.01.2021 Прилуцької міської ради Чернігівської області «Про оплату праці», прийняте на третьому засіданні першої сесії восьмого скликання. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2021 року заяву міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни про залишення позову без розгляду - залишено без задоволення. В апеляційній скарзі міський голова міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольга Михайлівна , посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати ухвалу та прийняти нове рішення, яким задовольнити клопотання відповідача - залишити без розгляду заяву депутата Прилуцької міської ради Рожка А.М., а провадження у справі - закрити. На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що статтями 10 та 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено обов`язки та права депутата місцевої ради у виборчому окрузі. З вказаних норм, на думку апелянта, вбачаються шляхи реалізації повноважень депутатом міської ради, втім така особа не наділена правом звернення до суду з метою оскарження рішень місцевої ради, прийнятих як колегіальним органом. Як зазначає апелянт, перевірка законності рішення Прилуцької міської ради не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства, так як Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не наділяє депутата місцевої ради повноваженями щодо індивідуального звернення до суду з відповідним позовом. У відзиві на апеляційну скаргу позивачем вказано про те, що дану позовну заяву подано як громадянином України та жителем міста Прилуки Чернігівської області, якому не байдужа доля міста та намагання міського голови незаконно заволодіти бюджетними коштами, а не як депутатом Прилуцької міської ради. Окрім того, позивач звертає увагу на те, що, враховуючи зміст позовної заяви, підстави її обґрунтування, предмет позову та характер правовідносин, даний спір є публічно-правовим та на нього поширюється юрисдикція адміністративних судів. Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження. Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку. Як вбачається з матеріалів справи, ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 03.03.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі. 16 березня 2021 року на адресу суду надійшло клопотання від міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни про залишення без розгляду даної позовної заяви на підставі п. 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки депутат міської ради не наділений повноваженнями індивідуального звернення до суду, а оскаржуване рішення не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням позивача як депутата Прилуцької міської ради. Відмовляючи у задоволенні клопотання про залишення адміністративного позову без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки оскаржуваним рішенням порушуються права позивача саме як жителя міста Прилуки, та як заробітна плата зазначеним у оскаржуваному рішенні посадовим особам органів місцевого самоврядування виплачується з місцевого бюджету і грошові кошти, які вони отримують на підставі, як зазначає позивач, незаконно прийнятого рішення, могли бути направлені на розвиток міста або соціальної програми, тому даний спір є публічно-правовим, відповідно на нього поширюється юрисдикція адміністративних судів. Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 КАС України). Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року в справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів. У відповідності до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. У відповідності до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. При цьому, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень. З матеріалів справи вбачається, що предметом розгляду даної справи є зокрема, визнання протиправним та скасування рішення № 3 від 28.01.2021 Прилуцької міської ради Чернігівської області «Про оплату праці», прийняте на третьому засіданні першої сесії восьмого скликання. Як зазначає позивач, 28.12.2020 на сайті Прилуцької міської ради з`явилось розпорядження про зупинення дії рішення Прилуцької міської ради від 24.12.2020 № 1 «Про обрання секретаря Прилуцької міської ради». У подальшому, 28.12.2020 відбулось третє засідання першої сесії восьмого скликання Прилуцької міської ради Чернігівської області, на якому, як зазначає позивач, були присутніми лише 17 депутатів Прилуцької міської ради із 18 мінімально необхідних для того, щоб засідання вважалось правомочним, відтак дана сесія не була повноважною та не мала права приймати будь-які рішення, що свідчить про неправомірність рішення №3 від 28.12.2020 «Про оплату праці». При цьому, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі №803/413/18, та у постанові Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 26 лютого 2020 року в справі №320/740/16-а було сформовано правовий висновок щодо особливостей розгляду адміністративними судами справ, позивачами в яких є депутати місцевих рад, а предметом справи - рішення відповідної місцевої ради. Згідно з вказаним висновком правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування» (надалі - Закон №280-97/ВР) та Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». З аналізу положень указаних Законів випливає, що депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю. Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень. Водночас, депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно із статтею 10 Закону №280/97-ВР, є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом №280/97-ВР та іншими законами, а отже, й наділені в силу закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади. Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) у суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва. Отже, депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Водночас, ні вказаним Законами та КАС України не встановлено обмежень для депутатів місцевих рад на звернення до суду за захистом їхніх індивідуальних прав, у тому числі тих, які випливають зі статусу депутата місцевої ради. У даному випадку, судом першої інстанції вірно відзначено, що оскаржуваним рішенням порушуються права позивача саме як жителя міста Прилуки, оскільки заробітна плата зазначеним у оскаржуваному рішенні посадовим особам органів місцевого самоврядування виплачується з місцевого бюджету і грошові кошти, які вони отримують на підставі, як зазначає позивач, незаконно прийнятого рішення, могли бути направлені на розвиток міста або соціальної програми, тому позивач звернувся з даним позовом до суду не як депутат місцевої ради. Враховуючи зміст позовної заяви, підстави її обґрунтування, за суб`єктним складом правовідносин, предметом спору та характером спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності цей спір є публічно-правовим, відповідно на нього поширюється юрисдикція адміністративних судів, тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України. Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі. Доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні. За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи. Отже при ухваленні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 242, 250, 294, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни - залишити без задоволення. Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2021 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України. Головуючий суддя О.М. Оксененко Судді І.О. Лічевецький В.П. Мельничук