Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 320/6011/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/6011/20 Суддя (судді) першої інстанції: Колеснікова І.С. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 02 червня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б., суддів Ганечко О.М., Собківа Я.М., секретаря Строяновської О.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, за апеляційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року, - В С Т А Н О В И В: У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся у суд з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області (далі - відповідач, ГУ ПФУ у Київській області) про визнання протиправною бездіяльності щодо ненарахування та невиплали з 17 липня 2018 року підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та зобов`язати відповідача вчинити відповідні дії. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що має статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, є непрацюючим пенсіонером та проживає території, яка відноситься до зони радіоактивного забруднення. З огляду на рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 вважає, що має право на отримання встановленого статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» щомісячного підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення. На переконання позивача, його право на отримання такої виплати також підтверджується постановою Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 щодо права на доплату пенсіонерам за проживання на території радіоактивного забруднення (у зоні гарантованого добровільного відселення). Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року позов задоволено. Не погоджуючись із рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VІІІ (далі - Закон України № 76-VІІІ), який набрав чинності з 1 січня 2015 року, абзац 5 частини 2 статті 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 року № 791а-ХІІ (далі - Закон України № 791а-ХІІ) (щодо зони посиленого радіоекологічного контролю) та статтю 2 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ (далі - Закону України №796-ХІІ) (щодо визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій) виключено. Зазначені зміни є чинним, такими, що не відповідають Конституції України, не визнавалися. Отже, з 1 січня 2015 року зона посиленого радіоекологічного контролю виключена з переліку зон радіоактивного забруднення територій, визначених Законом України № 791а-ХІІ. На переконання відповідача, неприведення зазначеного Закону в цілому у відповідність зі змінами, внесеними Законом України № 76-VІІІ, не змінюють цього факту, як і те, що Кабінет Міністрів України всупереч пункту 16 розділа III «Прикінцеві положення» Закону України № 76-VIII не вніс відповідних змін до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року №106. ГУ ПФУ у Київській області зазначає, що застосування статей 7, 18, 19 Закону України № 791а-ХІІ, що передбачають певне правове регулювання зони посиленого радіоекологічного контролю, здійснюється з урахуванням положень статті 2 цього Закону щодо визначення територій радіоактивного забруднення. Ураховуючи наведене, оскільки з 1 січня 2015 року зона посиленого радіоекологічного контролю виключена з переліку зон радіоактивного забруднення територій, визначених Законом України № 791а-ХІІ, то у позивача відсутнє право на передбачене статтею 39 Закону України № 796-ХІІ для непрацюючих пенсіонерів, які проживають на територіях радіоактивного забруднення, щомісячне підвищення до пенсії. У відзиві на апеляційну скаргу позивач наголошує, що рішення місцевого суду є законним та обґрунтованим. Розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі пункта 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню, з таких підстав. Судом установлено, що позивач проживає в м. Біла Церква, є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, перебуває на обліку в ГУ ПФУ у Київській області, отримує пенсію за вислугу років. До 1 січня 2015 року позивач отримував підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до статті 39 Закону України № 796-XII у розмірі, передбаченому постановою Кабінета Міністрів України «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 23 листопада 2011 року № 1210. З 1 січня 2015 року виплату такого підвищення було припинено у зв`язку з унесенням змін до Закону України № 796-ХІІ Законом України № 76-VIII, яким, зокрема, статтю 39 Закону України № 796-ХІІ було виключено. 17 липня 2018 року рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2018 вказані зміни було визнано неконституційними, у зв`язку із чим 14 травня 2020 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив провести їй із 17 липня 2018 року нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, яка проживає на території посиленого радіоекологічного контролю, в розмірі однієї мінімальної заробітної плати відповідно до статті 39 Закону України № 796-ХІІ. ГУ ПФУ у Київській області повідомило про відсутність підстав для проведення нарахувань підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає чи працює на території посиленого радіоекологічного контролю, оскільки Законом України № 76-VIII внесено зміни до Закону України № 791а-ХІІ, якими зону посиленого радіоекологічного контролю виключено із зон радіоактивного забруднення. Позивач уважає бездіяльність по невиплаті підвищення протиправною, що і стало підставою для звернення з даним позовом до суду. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії на підставі статті 39 Закону України №796-ХІІ. Колегія суддів з таким висновком суду першої інстанції не погоджується, з наступних підстав. Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Стаття 39 Закону України № 796-ХІІ у редакції, чинній до 1 січня 2015 року, передбачала:, що громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах: - у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати; - у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати; - у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата. Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати. Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України. . 28 грудня 2014 року Верховною Радою України прийнято Закон України № 76-VIII, який набрав чинності 1 січня 2015 року та підпунктом 7 пункта 4 розділа І якого внесено зміни до Закону України № 796-ХІІ шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45. 1 січня 2016 року набрав чинності Закон України № 987-VIII, яким до Закону України № 796-ХІІ включено статтю 39 такого змісту: «Стаття

39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України.». Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункта 4 розділа І Закону України № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункта 7 пункта 4 розділа І Закону України № 76-VІІІ визнані неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. За змістом частин 2 і 3 статті 152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Закон України № 796-ХІІ не регламентує питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково-дослідну та іншу діяльність у цих зонах тощо. Зазначені правовідносини, зокрема питання поділу території на відповідні зони, врегульовано Законом України № 791а-ХІІ, стаття 2 якого визначає категорії зон радіоактивного забруднення. Частина 1 цієї правової норми у редакції, чинній до 1 січня 2015 року, визначала чотири зони радіоактивного забруднення, а саме: зона відчуження; зона безумовного (обов`язкового) відселення; зона гарантованого (добровільного) відселення; зона посиленого радіоекологічного контролю. Відповідно до частин 2 та третьої статті 2 Закону України № 791а-ХІІ повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення, делеговані Кабінету Міністрів України. Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, затверджено постановою Кабінета Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106, за якою м. Біла Церква Київської області, де проживає позивач, віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю (4 зона). Пунктом 2 розділа І Закону України № 76-VІІІ у статтю 2 Закону України № 791а-ХІІ внесено зміни, якими абзац 5 частини 2 статті 2 цього Закону виключено. Зазначені зміни набрали законної сили з 1 січня 2015 року. Отже, з 1 січня 2015 року стаття 2 Закону України № 791а-ХІІ визначає такі категорії зон радіоактивного забруднення територій: 1) зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році; 2) зона безумовного (обов`язкового) відселення - це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/ км2 та вище, або плутонію від 0,1 Кі/ км2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період; 3) зона гарантованого добровільного відселення - це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км2 , або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/ км2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/ км2, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період. Таким чином, з 1 січня 2015 року зона посиленого радіоекологічного контролю виключена з переліку зон радіоактивного забруднення територій, визначених Законом України № 791а-ХІІ. Законом України № 76-VIII виключено також статтю 23 Закону України № 796-ХІІ, яка встановлювала компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії

4. Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, яке стало однією з підстав звернення позивача до суду із цим позовом, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 2, абзаци 1, 2 підпункта 3, підпункт 4, абзаци 1, 2 підпункта 5, абзаци 1 - 4 підпункта 6, підпункт 7 пункта 4 розділа I Закону України № 76-VIII. Водночас зміни, внесені Законом України № 76-VIII до Закону України № 791а-ХІІ, неконституційними не визнавались. Отже, чинна на час виникнення спірних правовідносин редакція статті 2 Закону України № 791а-ХІІ не змінювалась, не виключалась іншими законами та не визнавалась неконституційною. До Переліка населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, затвердженого постановою Кабінета Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106, зміни щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю не вносилися. Відтак станом на час звернення до суду із зазначеним позовом м. Біла Церква Київської області згідно з указаним Переліком відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю, яка, передусім, виключена із визначених Законом № 791а-ХІІ зон радіоактивного забруднення територій. Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше . Ураховуючи наведене, розглядаючи дану справу суд керується тим, що у разі існування суперечності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами, застосовується акт, прийнятий вищим органом, як такий, що має більшу юридичну силу. Тому Закон України № 791а-ХІІ має вищу юридичну силу порівняно з постановою Кабінета Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106 і, незважаючи на відсутність змін у цій постанові щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю із зон радіоактивного забруднення, застосуванню підлягає саме Закон України № 791а-ХІІ в редакції зі змінами, внесеними Законом України № 76-VIII. Зі змісту частин 2 та 3 статті 2 Закону України № 791а-ХІІ убачається, що повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення, делеговані Кабінету Міністрів України, однак при цьому Уряд не наділений повноваженнями визначати додаткові зони радіоактивного забруднення інші, ніж ті, що визначені Законом України № 791а-ХІІ. Таким чином, відновлення дії статті 39 Закону України № 796-ХІІ у редакції чинній до 1 січня 2015 року, не надає права на отримання підвищення пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території, що відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю, однак за законом не відноситься до зони радіоактивного забруднення. Отже, підвищення пенсії, передбачене статтею 39 Закону України № 796-ХІІ, є доплатою, яка встановлена за проживання на території радіоактивного забруднення, водночас станом на день звернення до суду із цим позовом, м. Біла Церква Київської області не відноситься до території радіоактивного забруднення, а позивач, відповідно, не є особою, яка проживає на такій території. Конституційний Суд України у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Колегія суддів приходить до висновку, що надання правової оцінки факту визнання неконституційними положень Закону України № 76-VІІІ, якими з 1 січня 2015 року виключено, зокрема, статтю 39 Закону України № 796-ХІІ, у контексті права на виплату підвищення до пенсії громадянам, які проживають на території, що відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю, нерозривно пов`язане з тим, що скасування законодавчого визначення відповідної зони як території радіоактивного забруднення неконституційним не визнано і така норма є чинною. Враховуючи викладене вище, у позивача з 17 липня 2018 року не виникло права на отримання підвищення до пенсії як непрацюючого пенсіонера на підставі статті 39 Закону України № 796-ХІІ через відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення. Колегія суддів уважає помилковими посилання позивача та місцевого суду на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18, адже питання щодо права на отримання встановленого статтею 39 Закону України № 796-ХІІ щомісячного підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні посиленого радіоекологічного контролю після виключення цієї зони із переліку зон радіоактивно забруднених територій , не було предметом перевірки у цій зразковій справі й прийнята у ній постанова не містить відповідних висновків. Такі висновки суду узгоджуються з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 31 березня 2021 року у справі №580/2371/20. Таким чином, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову. Відповідно до пункта 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. За змістом частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при прийнятті рішення порушено норми матеріального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи. Керуючись статтями 33, 34, 243, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області задовольнити. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2020 року скасувати. У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Головуючий суддя Я.Б. Глущенко Судді О.М. Ганечко Я.М. Собків