Окрема думка Велика Палата ВС № 9901/202/20

Окрема думка судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В. справа № 9901/202/20 (провадження № 11-49 заі 21) 14 квітня 2021 року м. Київ Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Любимівської сільської ради до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, про визнання протиправною та скасування Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807?ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» (провадження № 9901/202/20) та за позовом Голопристанської районної ради Херсонської області до Верховної Ради України про визнання протиправними дій Верховної Ради України в частині утворення в Херсонській області Скадовського району (з адміністративним центром у місті Скадовську) та зобов`язання утворити адміністративно-територіальну одиницю з визначенням адміністративного центру в місті Гола Пристань (провадження № 9901/296/20), за апеляційною скаргою Любимівської сільської радина ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 січня 2021 року і постановою від 14 квітня 2021 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржувану ухвалу- без змін. Водночас із рішенням Великої Палати Верхового Суду не погоджуюсь з огляду на таке.

1. Велика Палата Верховного Суду, залишаючи апеляційну скаргу Любимівської сільської радибез задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін, погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що позови в цій справі не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

2. Свою позицію Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що відповідно до частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України (далі - ВРУ), Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. 2.1 Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої цієї статті). 2.2 Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині. 2.3 Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. 2.4 Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. 2.5 З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. 2.6 За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів. 2.7 Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 2.8 Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом. 2.9 Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. 2.10 Положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції. 2.11 Оскільки Любимівська сільрада оскаржує Постанову Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» (далі - Постанова № 807-ІХ) з підстав її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка цієї Постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.

3. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду, відмовивши в задоволенні апеляційної скарги, фактично вказала позивачам, що спір у цій справі є об`єктом судового конституційного контролю та має вирішуватися Конституційним Судом України.

4. Проте Закон України «Про Конституційний Суд України», яким, зокрема, визначені порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, підстави і порядок звернення до нього, процедуру розгляду ним справ і виконання його рішень, має вичерпний перелік суб`єктів права на конституційне подання.

5. Пунктом 1 частини першої статті 51 Закону України «Про Конституційний Суд України» визначено, що конституційним поданням є подане до Суду письмове клопотання щодо визнання акта (його окремих положень) неконституційним.

6. Статтею 52 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено вичерпний перелік суб`єктів права на конституційне подання, а саме: Президент України, щонайменше сорок п`ять народних депутатів України, Верховний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

7. Отже, Любимівська сільська рада та Голопристанська районна рада Херсонської області як органи місцевого самоврядування позбавлені можливості звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням, відтак і вирішити спір у цій справі в порядку судового конституційного контролю.

8. Разом із цим за приписами статті 55 та частини третьої статті 125 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

9. Пунктом першим частини першої статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

10. Частиною третьою цієї ж статті визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

11. Також відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні здійснюється, зокрема, на принципі судового захисту прав місцевого самоврядування.

12. Система місцевого самоврядування включає, зокрема, сільську та районну ради (частина перша статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

13. Частинами першою та другою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

14. Територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр (абзац перший статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

15. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

16. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

17. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, зокрема, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

18. Частиною четвертою статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

19. Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, законності дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України.

20. Разом із цим пунктом 1 частини другої статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

21. При цьому як Любимівська сільська рада, так і Голопристанська районна рада Херсонської області у своїх позовах не просили про визнання оскаржуваної Постанови № 807-ІХ такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною).

22. Саме лише посилання в позовній заяві на невідповідність дій суб`єкта владних повноважень Конституції України не може означати виключну юрисдикцію Конституційного Суду України, оскільки частина третя статті 6 КАС України (верховенство права) прямо гарантує звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України, а частина четверта статті 7 КАС України зобов`язує суд застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт (який підлягає застосуванню) суперечить Конституції України.

23. Разом із цим статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року установлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

24. Рішенням Європейського суду з прав людини від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» встановлено: «Ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами».

25. Отже, вказане свідчить про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та в розумінні статті 266 КАС України підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

26. Водночас суд першої інстанції, як і Велика Палата Верховного Суду не звернули увагу на вказані позивачами порушенні права територіальних громад.

27. Любимівська сільська рада, зокрема, вказувала про невідповідність оскаржуваної постанови ВРУ положенням статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої ВРУ 15 липня 1997 року, у частині попереднього з`ясування думки територіальної громади щодо зміни меж районів

28. Так, стаття 5 Європейської хартії місцевого самоврядування вказує на те, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

29. Однак територіальна громада села Любимівка, за твердженням позивача, не давала жодної згоди на об`єднання з іншими територіальними громадами, а також не брала жодної участі в обговоренні такого питання та відповідно в процесі прийняття оскаржуваної постанови.

30. Голопристанська районна рада також посилалася на порушення ВРУ при ухваленні оскаржуваної постанови статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, оскільки територіальні кордони (просторові межі) районів змінені без урахування думки безпосередньо громад району та представницького органу місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси сіл, селищ, міст району (Голопристанської районної ради Херсонської області).

31. Статтею 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

32. Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначені принципи та процедура об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст. За змістом цього Закону об`єднання територіальних громад повинно відбуватись на підставі вільного, добровільного волевиявлення територіальної громади на підставі громадського обговорення і на підставі рішення відповідної ради про об`єднання, яке ухвалено за наслідками такого обговорення.

33. Частиною першою статті 8 цього Закону встановлено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

34. Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом (частина четверта статті 9).

35. Отже, ураховуючи положення Конституції України, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, об`єднана територіальна громада утворюється виключно шляхом прийняття добровільного рішення про об`єднання тих територіальних громад, які виявили бажання об`єднатись, або в разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі. Беручи до уваги викладене, вважаю, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду мав дослідити питання стосовно дотримання вимог Конституції України при прийнятті ВРУ оскаржуваної постанови, а також дослідити порушенні в позовах питання щодо утворення та ліквідації ВРУ районів у Херсонській області, тобто чи утворені такі райони відповідно до вимог законодавства та чи увійшли позивачі до складу цієї об`єднаної територіальної громади за чіткою процедурою, визначеною законодавством, чи були порушенні права територіальних громад при їх включенні до складу об`єднаної територіальної громади на вільне волевиявлення такого включення, а належним рішенням Великої Палати Верховного Суду було б прийняття постанови про скасування ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року та направлення справи для продовження розгляду. Суддя В. В. Пророк Окрема думка складена 25 травня 2021 року.