Постанова КАС ВС № 120/1828/20-а

ПОСТАНОВА Іменем України 21 травня 2021 року Київ справа №120/1828/20-а адміністративне провадження №К/9901/20703/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Чиркіна С.М., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П., розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 18.05.2020 (головуючий суддя: Крапівницька Н.Л.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 (головуючий суддя: Кузьменко Л.В., судді: Франовська К.С., Совгира Д.І.) у справі №120/1828/20-а за позовом Акціонерного товариства «Вінницяобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною і скасування постанови, В С Т А Н О В И В: І. РУХ СПРАВИ У квітні 2020 року Акціонерне товариство «Вінницяобленерго» (далі - АТ «Вінницяобленерго» або позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову від 15.04.2020 №809 «Про накладення штрафу на АТ «Вінницяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання». 13.05.2020 до Вінницького окружного адміністративного суду від АТ «Вінницяобленерго» надійшла заява про забезпечення позову шляхом заборони НКРЕКП, вчиняти будь-які дії щодо: - включення до порядку денного засідання НКРЕКП питання про прийняття постанови НКРЕКП «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 10.12.2019 №2670» щодо перегляду тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ «Вінницяобленерго» та встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії АТ «Вінницяобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на суму 23 855,66 тис. грн.; - розгляду НКРЕКП на своєму засіданні питання про прийняття постанови НКРЕКП «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 10.12.2019 №2670» щодо перегляду тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ «Вінницяобленерго» та встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії АТ «Вінницяобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на суму 23 855,66 тис. грн. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 18.05.2020, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020, задоволено заяву АТ «Вінницяобленерго» про вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони НКРЕКП вчиняти будь-які дії щодо включення до порядку денного засідання НКРЕКП та подальшого розгляду проекту постанови НКРЕКП «Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.12.2019 №2670». Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову. IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ Ухвалою Верховного Суду від 09.09.2020 відкрито касаційне провадження у справі. В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду. Ухвалою Верховного Суду від 19.05.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 15 квітня 2020 року за результатами проведення перевірки на засіданні НКРЕКП було прийнято постанову №809 «Про накладення штрафу на акціонерне товариство «Вінницяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання», якою, зокрема постановлено Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг підготувати та винести на засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії АК «Вінницяобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на вартість невиконаних відповідно до вимог пункту 4.2 глави 4 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 04 вересня 2018 року № 955, об`єктів розділу І Інвестиційної програми на 2019 рік, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.07.2019 №1540, на суму 23 855,66 тис. грн (без ПДВ) (пункт 2 оскаржуваної постанови). В подальшому, на виконання вказаного пункту постанови №809 Департаментом із регулювання відносин у сфері енергетики НКРЕКП підготовлено проект відповідного рішення та на засіданні НКРЕКП, яке проводилося у формі відкритого слухання, 29 квітня 2020 року, схвалено проект постанови НКРЕКП «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 10.12.2019 №2670» (щодо перегляду тарифів на послуги з розподілу електричної енергії). Зазначеним проектом постанови передбачено встановлення нових зменшених тарифів на послуги з розподілу електричної енергії на рівні: для І класу напруги - 151,54 грн/МВт год. (без урахування ПДВ); для II класу напруги - 889,37 грн/МВт год. (без урахування ПДВ). Також вказаним проектом постанови планується викласти у новій редакції структуру тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ «Вінницяобленерго», в якій врахувати коригування витрат відповідно до пункту 2 постанови НКРЕКП від 15.04.2020 №809 в бік зменшення на суму 23 855,66 тис. грн (без урахування ПДВ) (з розрахунку на 6 місяців: - 47 711,32 тис. грн. (без урахування ПДВ). Дії пов`язані з реалізацією пункту 2 постанови №809 зумовили звернення позивача до суду із заявою про вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони НКРЕКП вчиняти будь-які дії пов`язані із розглядом питання щодо перегляду тарифів на послуги з розподілу електричної енергії. ІV. АРГУМЕНТИ ЗАЯВНИКА В обґрунтування поданої заяви позивач вказав на те, що реалізація пункту 2 постанови №809 може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він вернувся з цим позовом до суду. Так, відповідно до проекту постанови від 10.12.2019 №2670, НКРЕКП планує здійснити перегляд тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ «Вінницяобленерго» в бік їх зменшення на суму 23 855,66 тис. грн (без ПДВ). Проте, на переконання АТ «Вінницяобленерго», таке рішення регулятора у випадку його прийняття, буде необґрунтованим та безпідставним, оскільки, зазначена сума визначена відповідачем, виходячи з суми, начебто, недовиконання позивачем заходів Інвестиційної програми на 2019 рік. Водночас, позивач вважає, що всі заходи Інвестиційної програми на 2019 рік проведені в повному обсязі та з дотриманням установлених термінів, тобто, кошти в сумі 23 855,66 тис. грн. (без ПДВ) перераховано за призначенням в 2019 році, а отже, й зменшення тарифу на цю суму є абсолютно безпідставним. Крім того, оскільки вказані 23 855,66 тис. грн (без ПДВ) вже витрачені позивачем у 2019 році за призначенням на виконання Інвестиційної програми 2019 року, то відповідно зменшення тарифів на 2020 рік на 23 855,66 тис. грн (без ПДВ), призведе до можливого недовиконання на цю суму Інвестиційної програми на 2020 рік, схваленої постановою НКРЕКП від 01.04.2020 № 732, що в свою чергу, в подальшому, може стати підставою для застосування вже нових санкцій до позивача з боку відповідача НКРЕКП. Також в обґрунтування заяви про забезпечення позову позивач зазначив, що у разі встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ «Вінницяобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на суму 23 855,66 тис. грн (без ПДВ), то товариство втратить джерело фінансування витрат, передбачених структурою тарифів, що призведе до недофінансування витрат на технічне обслуговування та ремонт ліній електропередач та обладнання. Це, в свою чергу, позначиться на якості та надійності надання послуг з розподілу електроенергії. Також, у Товариства виникнуть проблеми з оплатою праці та з оплатою обов`язкових платежів до бюджету України та місцевих бюджетів. V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ Задовольняючи заяву АТ «Вінницяобленерго» про забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прийняття НКРЕКП рішення на підставі проекту постанови та здійснення відповідних заходів державного регулювання до набрання законної сили рішенням суду у цій справі, може істотно ускладнити та/або унеможливити виконання рішення суду, адже буде прийняте відповідне рішення, яке матиме істотні наслідки для позивача - коригування тарифів на послуги з електричної енергії. Так, коригування витрат відповідно до пункту 2 постанови НКРЕКП від 15.04.2020 №809 в бік зменшення на суму 23 855,66 тис. грн. (без урахування ПДВ) матиме наслідком складний фінансовий стан для позивача як єдиного ліцензіату з розподілу електричної енергії у Вінницькій області, які неможливо буде компенсувати навіть у випадку прийняття судом рішення на його користь, недовиконання на цю суму Інвестиційної програми на 2020 рік, що в подальшому може стати підставою для застосування до позивача нових санкцій. На переконання судів попередніх інстанцій, встановлення заборони НКРЕКП вчиняти будь-які дії направлені на розгляд питання щодо коригування тарифів на послуги з електричної енергії дозволить здійснити ефективний захист оспорюваних прав та інтересів заявника, а застосування таких заходів не надає жодній зі сторін привілеїв та не створює перепон, а, фактично, «заморожує» правовідносини, до розгляду спору по суті. Суди попередніх інстанцій також констатували, що такі заходи не є формою втручання у дискреційні повноваження НКРЕКП, а спрямовані виключно на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті заявлених вимог, встановлення їх обґрунтованості. У цьому випадку, суд не надає оцінки відповідним діям регулятора, а констатує лише існування реальної, а не абстрактної загрози правам та інтересам суб`єкта господарювання, що може спричинити негативні наслідки, які є значущими, у порівнянні з тимчасовою судовою забороною включати до порядку денного та розглядати питання. VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, НКРЕКП подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати ці рішення та відмовити у задоволенні заяви АТ «Вінницяобленерго» в повному обсязі. За позицією скаржника, попри те, що заявник не надав доказів в підтвердження наявності обґрунтованих підстав вважати, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди його правам та інтересам, суди попередніх інстанцій надали перевагу корпоративним інтересам над загальнонаціональними, здійснивши вплив на систему державного регулювання і контролю у сфері регулювання електроенергетики як складової національної безпеки України, створивши загрозу енергетичній безпеці держави. Скаржник також стверджує, що у такій спосіб суди фактично унеможливили здійснення ним своїх прямих повноважень, наданих законодавцем, зокрема визначати на власний розсуд вид і зміст управлінського рішення, форму реалізації владних повноважень. Крім того, скаржник вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій, що незабезпечення позову у обраний спосіб, у разі вирішення спору на користь позивача, може утруднити відновлення попереднього стану оператора систем розподілу електричної енергії, оскільки механізм збільшення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії судами при вирішенні питання забезпечення позову не досліджувався. Позивач у поданому до Верховного Суду відзиві заперечує проти вимог та доводів касаційної скарги. Стверджує про законність та обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій щодо забезпечення позову у спосіб заборони НКРЕКП вчиняти будь-які дії пов`язані із розглядом питання щодо перегляду тарифів на послуги з розподілу електричної енергії. VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків. Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України). Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти. Згідно з Рекомендацією №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 16.12.2020 у справі №640/6840/20. Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що очевидність небезпеки полягає в тому, що реалізація пункту 2 оскаржуваної постанови (розгляд проекту постанови від 10.12.2019 №2670 та прийняття рішення про зміну тарифів) матиме наслідком складний фінансовий стан для позивача як єдиного ліцензіату з розподілу електричної енергії у Вінницькій області, які неможливо буде компенсувати навіть у випадку прийняття судом рішення на його користь, недовиконання на цю суму Інвестиційної програми на 2020 рік, що в подальшому може стати підставою для застосування до позивача нових санкцій. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі. Верховний Суд зазначає, що насамперед інститут забезпечення позову є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права. Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування. Так, зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що нею встановлені заходи організаційного характеру, зокрема, щодо підготовки проектів рішень з подальшою передачею їх на розгляд засідання НКРЕКП. Водночас, розгляду та прийняттю рішень про зміну тарифів передає процедура, визначена статтями 14 - 16 Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», яка передбачає обов`язкове оприлюднення проекту рішення Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій, відкрите обговорення проектів рішення. Тобто, законодавцем передбачена чітка та поетапна процедура прийняття Регулятором рішень у сферах енергетики та комунальних послуг. Натомість зі змісту оскаржуваних судових рішень про забезпечення позову не вбачається, що суди належним чином зазначили мотиви, за яких вони дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Також, колегія суддів звертає увагу, що ні позивачем, ні судами попередніх інстанцій не зазначено, в чому полягає неможливість захисту порушених прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів, не мотивовано наявності реальної загрози невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову. Так, судами попередніх інстанцій без дослідження механізму зменшення та/або збільшення сум тарифів дійшли висновку про неможливість захисту порушених прав, свобод та інтересів позивача без вжиття заходів забезпечення позову. Натомість відповідно до положень статті 17 Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженої постановою НКРЕКП від 05.08.2018 №1175 коригування тарифів відбувається за заявою ліцензіата. Посилання судів на можливий незадовільний фінансовий стан позивача не є достатньою підставою для застосування заходів забезпечення позову у спосіб, про який просить заявник. Таким чином, за наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку, що вжиті судами попередніх інстанцій заходи у спірному випадку є невиправданими. VIII.ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ Відповідно до положень статті 351 КАС України, суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви АТ «Вінницяобленерго» про забезпечення позову - відмовити. Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Суд, П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити. Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 18.05.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 у справі №120/1828/20-а скасувати. У задоволенні заяви Акціонерного товариства «Вінницяобленерго» про забезпечення позову відмовити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає. Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін В. М. Кравчук О. П. Стародуб