Постанова КАС ВС № 200/5726/20-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 20 травня 2021 року м. Київ справа № 200/5726/20-а адміністративне провадження № К/9901/3033/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Губської О.А., суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В. розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури про визнання незаконним та скасування наказу про звільнення, визнання протиправним та скасування наказу про неуспішне проходження атестації, поновлення на посаді, стягнення середнього розміру заробітної плати, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою Донецької обласної прокуратури на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2021 року, постановлену у складі колегії суддів: Сіваченка І.В. (доповідач), Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., І. Обставини справи

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури, в якому просив: 1.1. визнати протиправним та скасувати наказ прокуратури Донецької області від 4 травня 2020 року № 404-к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурору відділу роботи з кадрами прокуратури Донецької області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ); 1.2. визнати протиправним та скасувати рішення від 2 квітня 2020 року Другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ; 1.3. поновити в органах прокуратури з 14 травня 2020 року на посаді прокурора відділу роботи з кадрами прокуратури Донецької області або на рівнозначній посаді в органі прокуратури, який буде створено, зарахувавши час вимушеного прогулу в загальний строк служби в органах прокуратури; 1.4. стягнути з Прокуратури Донецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 5 травня 2020 року і до моменту фактичного поновлення на посаді прокурора.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що наказом від 8 квітня 2019 року № 284-к його призначено прокурором відділу роботи з кадрами прокуратури Донецької області. За результатами складання іспиту під час проведення атестації прокурорів позивач набрав 64 бали, що є меншим прохідного балу для успішного складання іспиту. Вказане відображено в рішенні другої кадрової комісії від 2 квітня 2020 року № 96, на підставі якого прийнято наказ про звільнення. При цьому, на думку позивача, наказ від 4 травня 2020 року № 404-к про звільнення не відповідає вимогам Закону № 1697-VІІ, оскільки у керівника обласної прокуратури відсутні повноваження щодо звільнення особи з посади прокурора регіональної прокуратури. Відсутність настання обставин, передбачених п.9 ч.1 ст.51 Закону № 1697-VІІ, зокрема ліквідації, реорганізації органу, також свідчить про протиправність наказу про звільнення. Посилався на чисельні порушення відповідачами норм КЗпП України. Вважав проходження атестації незаконним, а його результати такими, що не відповідають дійсності.

3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року позов задоволено частково. 3.1. Скасовано рішення Другої кадрової комісії від 02 квітня 2020 року № 96 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора». 3.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Донецької області від 04 травня 2020 року №404-к. 3.3. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу роботи з кадрами прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області з 14 травня 2020 року. 3.4. Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 131351,75 грн. з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів. 3.5. У задоволенні вимоги щодо зарахування часу вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України відмовлено.

4. Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач та відповідачі подали апеляційні скаргу.

5. В своїй апеляційній скарзі позивач просив змінити рішення місцевого суду в частині визначення посади, на якій позивач підлягає поновленню та у цій частині прийняте нове рішення, яким поновити його з 14.05.2020 на посаді прокурора відділу роботи з кадрами прокуратури Донецької області, а з 11.09.2020 на посаду прокурора відділу кадрової роботи та державної служби Донецької обласної прокуратури. 5.1. Відповідачі просили скасувати рішення місцевого суду та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

6. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2021 року апеляційне провадження у справі № 200/5726/20-а зупинено на підставі пункту 3 частини першої статті 236 КАС України, до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі № 3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ.

7. Рішення суду мотивовано тим, що при винесенні спірних рішень відповідачі керувалися нормами Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, конституційність якого наразі є предметом розгляду Великої палати Конституційного Суду України, існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи № 3/116(20), тому провадження у справі № 200/5726/20-а необхідно зупинити. ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

8. Донецька обласна прокуратура уважаючи ухвалу суду апеляційної інстанції про зупинення провадження у справі постановленою з порушенням вимог процесуального закону, подала касаційну скаргу.

9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо. Однак, у даному випадку такої неможливості не має. Судом встановлено всі обставини справи, які мають значення для предмета спору, та досліджено докази, що їх підтверджують. Об`єктивних перешкод у наданні оцінки законності прийнятого рішення суду першої інстанції не має. У даному випадку справа, до якої зупинено провадження у справі не пов`язана з встановленням фактичних обставин. 9.1. Крім того, скаржник наголошує, що зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадку, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акту, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотну силу). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акту не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України. Рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення. 9.2. В касаційній скарзі скаржник зауважив, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності. Орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні. У зв`язку з цим, для даної категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду. Таким чином, невиправдане зупинення провадження у справах даної категорії для того, щоб дізнатися правову оцінку іншого органу, є майже неприпустимим та не відповідає завданням адміністративного судочинства. Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.

10. Позивач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалася, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи. ІІІ. Нормативне врегулювання

11. За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

12. За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

13. Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. ІV. Оцінка Верховного Суду

14. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

15. За чинного правового регулювання закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.

16. Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.

17. Зупиняючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що конституційність Закону № 113-XI має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.

18. Зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотню дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.

19. Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.

20. У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону № 113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.

21. Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору. В достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання, та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.

22. Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції відповідачів (при винесенні спірних рішень) є посилання на Закон №113-ІХ й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. У чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.

23. Щодо розгляду справи судами упродовж розумного строку, то необхідно зазначити про те, що конституційне провадження у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-IX розглядається з 24 грудня 2020 року і станом на момент касаційного розгляду ця справа залишається нерозглянутою.

24. Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

25. Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.

26. Практика Європейського суду з прав людини з цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких: складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо.

27. Не вдаючись до детального аналізу практики Європейського суду з прав людини з питання, що розглядається, Верховний Суд ураховує висновки цього суду про те, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, ураховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.

28. Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.

29. Аналогічний висновок викладено в постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 грудня 2019 року у справі № 826/25204/15.

30. При цьому суд не врахував положення статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України», якою встановлено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

31. Також колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відповідно до частини четвертої статті 7 КАС України якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

32. Окремо слід зазначити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.

33. Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.

34. У зв`язку з цим, для даної категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.

35. Таким чином, невиправдане зупинення провадження у справах даної категорії є неприпустимим та не відповідає завданням адміністративного судочинства.

36. Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.

37. Отже, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. 38 Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

39. Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. V. Судові витрати

40. З огляду на результат касаційного розгляду, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Донецької обласної прокуратури задовольнити.

2. Ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2021 року у справі № 200/5726/20-а скасувати, а справу направити до Першого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий О. А. Губська Судді М.В. Білак О.В. Калашнікова