Постанова КАС ВС № 200/5356/20-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 10 червня 2021 року м. Київ справа № 200/5356/20-а адміністративне провадження № К/9901/10554/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Калашнікової О.В., суддів: Білак М.В., Жука А.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №200/5356/20-а за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення кадрової комісії № 2 від 09 квітня 2020 року № 255, наказу прокурора Донецької області від 04 травня 2020 року № 396-к, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, за касаційною скаргою Донецької обласної прокуратури на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року (прийняту в складі: головуючого судді - Міронової Г.М., суддів: Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г.) УСТАНОВИВ: I. Суть спору

1. ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивач) 03 червня 2020 року звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовною заявою до прокуратури Донецької області, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, в якому просив суд: - визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 2 від 09 квітня 2020 року №255 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки»; - визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Донецької області Білоусова Є.О. від 04 травня 2020 №396-к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області; - поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Донецької області та органів прокуратури або на рівнозначній посаді в органі прокуратури, який буде створено замість прокуратури Донецької області з 05 травня 2020 року зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України; - стягнути з прокуратури Донецької області (вул. Університетська, буд. 6 , м. Маріуполь, Донецька область, 87500, код ЄДРПОУ 25707002) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 05 травня 2020 року по дату винесення судового рішення. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивачем є ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Слов`янським МВ УМВС України в Донецькій області 18 вересня 1995 року. ІПН НОМЕР_2 . 2.1 Відповідачем 1 є Донецька обласна прокуратура, яка є юридичною особою код ЄДРПОУ 25707002 та суб`єктом владних повноважень. 2.2 Судом встановлено, що перейменування без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи - "Прокуратури Донецької області" на "Донецьку обласну прокуратуру" здійснено на підставі наказу Офісу Генерального прокурора від 3 вересня 2020 року № 410. 2.3. 8 вересня 2020 року наказом Офісу Генерального прокурора № 414 днем початку роботи обласних прокуратур визначено 11 вересня 2020 року. 2.4. 14 вересня 2020 року за номером 1002741070070011062 в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань здійснена державна реєстрація змін до відомостей про юридичну особу - Прокуратуру Донецької області (ЄРДПОУ - 25707002) шляхом заміни найменування на Донецьку обласну прокуратуру. 2.5 Отже, на підставі вищевикладеного, вбачається лише здійснення перейменування однієї із складових системи прокуратури, зокрема, Прокуратури Донецької області - на Донецьку обласну прокуратуру, без процедури ліквідації чи реорганізації. 2.6 Відповідачем 2 є офіс Генерального прокурора який є юридичною особою (ЄДРПОУ 00034051, юридична адреса: 01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15), є суб`єктом владних повноважень, відповідно до статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) здатний здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки та є суб`єктом владних повноважень. 2.7 Відповідачем 3 є друга кадрова комісія Офісу Генерального прокурора яка є суб`єктом владних повноважень в даному випадку. 2.8 З трудової книжки серії НОМЕР_3 вбачається, що ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури Донецької області з 01 липня 2002 року по 04 травня 2020 року. 2.9 Відповідно до наказу прокуратури Донецької області від 26 грудня 2003 року № 1383-о ОСОБА_1 призначено на посаду виконуючого обов`язки прокурора відділу нагляду за додержанням і застосуванням законів на транспорті прокуратури області. 2.10 Згідно з наказом прокуратури Донецької області від 05 лютого 2004 року № 149-о ОСОБА_1 переведено на посаду виконуючого обов`язки прокурора відділу захисту прав і свобод громадян та інтересів держави управління нагляду за додержанням і застосування законів на транспорті прокуратури Донецької області. 2.11 Відповідно до наказу прокуратури Донецької області від 17 червня 2005 року № 791-о ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора відділу захисту прав і свобод громадян та інтересів держави управління нагляду за додержанням і застосування законів на транспорті прокуратури Донецької області. 2.12 Згідно з наказом прокуратури Донецької області від 15 грудня 2005 року № 1676-о ОСОБА_1 переведено на посаду старшого прокурора відділу захисту прав і свобод громадян та інтересів держави управління нагляду за додержанням і застосування законів на транспорті прокуратури Донецької області. 2.13 Відповідно до наказу прокуратури Донецької області від 18 червня 2009 року № 620-о ОСОБА_1 переведено на посаду заступника начальника відділу захисту прав і свобод громадян та інтересів держави управління нагляду за додержанням і застосування законів на транспорті прокуратури Донецької області. 2.14 Згідно з наказом прокуратури Донецької області від 26 серпня 2009 року № 866-о ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника відділу захисту прав і свобод громадян та інтересів держави управління нагляду за додержанням і застосування законів на транспорті прокуратури Донецької області. 2.15 Відповідно до наказу прокуратури Донецької області від 09 грудня 2015 року № 1921-о ОСОБА_1 переведено на посаду прокурора відділу організації представництва на захист інтересів громадян та держави в суді управління представництва інтересів громадян та державі в суді прокуратури області. 2.16 Згідно з наказом прокуратури Донецької області від 11 січня 2016 року № 05-к ОСОБА_1 переведено з посади прокурора відділу організації представництва на захист інтересів громадян та держави в суді управління представництва інтересів громадян та державі в суді прокуратури області прокурором відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури області. 2.17 07 жовтня 2019 року позивачем складено заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестації. 2.18 Згідно з відомостями про результати тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивач ОСОБА_1 набрав середній бал 85. 2.19 Протоколом засіданні Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 255 від 09 квітня 2020 року вирішено ухвалити рішення про неуспішне проходження атестації стосовно прокурора ОСОБА_1 за результатами складення іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички набрав 85 балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту, він не допускається до етапу проходження співбесіди. 2.20 Заявою від 06 березня 2020 року позивач ОСОБА_1 повідомив голову другої кадрової комісії про те що під час проходження анонімного тестування у нього погіршився стан здоров`я (піднявся кров`яний тиск та різко змінився рівень цукру в крові) та у зв`язку з викладеним просив допустити його до повторного проходження другого етапу тестування. 2.21 Відповідно до протоколу № 5 від 09 квітня 2020 року засідання другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур в четвертому питанні порядку денного, комісія вирішила за результатами розгляду заяв ухвалити рішення про неуспішне проходження ними атестації. 2.22 Наказом прокуратури Донецької області від 04 травня 2020 року № 396-к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру". III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 2020 року, з урахуванням ухвали про виправлення описки, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Донецької області № 396-к від 04 травня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області з 05 травня 2020 року. Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 137342 (сто тридцять сім тисяч триста сорок дві) гривні 72 копійки. Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 суму судового збору в розмірі 840 (вісімсот сорок) гривень 80 копійок. Сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу визначена без утримання податків і обов`язкових платежів. В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді з 05 травня 2020 року звернуто до негайного виконання

4. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року, зупинено провадження за апеляційними скаргами ОСОБА_1 , Донецької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 2020 року у справі № 200/5356/20-а до прийняття рішення Конституційним Судом України у справі № 3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ.

5. Зупиняючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що цю справу неможливо розглянути до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-XI. IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

6. Не погоджуючись із ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року, посилаючись на порушення цим судом норм процесуального права, Донецька обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

7. Касаційна скарга мотивована тим, що висновок суду апеляційної інстанції про неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-XI є необґрунтованим і таким, що суперечить законодавству.

8. Ухвалою Верховного Суду від 02 квітня 2021 року відкрито провадження за вищевказаною касаційною скаргою. Підставою відкриття касаційного провадження є оскарження судових рішень зазначених у частині 3 статті 328 КАС України та посилання скаржника у касаційній скарзі на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

9. Відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає розгляду касаційної скарги по суті. V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

10. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

11. За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

12. За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

13. Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права, виходить з такого.

15. Щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, Верховний Суд зазначає наступне.

16. За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

17. За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

18. Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

19. Отже, за чинного правового регулювання закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.

20. Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.

21. Зупиняючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що конституційність Закону № 113-XI має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.

22. Зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотню дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.

23. Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.

24. У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону № 113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.

25. Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору. В достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання, та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.

26. Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції відповідачів є посилання на Закон №113-ІХ й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. У чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.

27. Щодо розгляду справи судами упродовж розумного строку, то необхідно зазначити про те, що конституційне провадження у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-IX розглядається з 24 грудня 2020 року і станом на момент касаційного розгляду ця справа залишається нерозглянутою.

28. Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

29. Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.

30. Практика Європейського суду з прав людини з цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких: складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо.

31. Не вдаючись до детального аналізу практики Європейського суду з прав людини з питання, що розглядається, Верховний Суд ураховує висновки цього суду про те, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, ураховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.

32. Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.

33. Аналогічний висновок викладено в постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 грудня 2019 року у справі № 826/25204/15.

34. Окремо слід зазначити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.

35. Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.

36. У зв`язку з цим, для даної категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.

37. Таким чином, невиправдане зупинення провадження у справах даної категорії є неприпустимим та не відповідає завданням адміністративного судочинства.

38. Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.

39. Отже, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

40. Аналогічний висновок викладено в постанові Верховного Суду від 07 квітня 2021 року у справі № 200/5251/20-а.

41. Відповідно до частин першої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

42. За таких обставин касаційна скарга Донецької обласної прокуратури підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. Судові витрати

42. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Донецької обласної прокуратури задовольнити. Ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року скасувати. Справу № 200/5356/20-а направити до Першого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. СуддіО.В. Калашнікова М.В. Білак А.В. Жук