Постанова 4851 № 520/17594/2020

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 17 травня 2021 р.Справа № 520/17594/2020 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: Головуючого судді: Калиновського В.А., Суддів: Макаренко Я.М. , Кононенко З.О. , за участю секретаря судового засідання Ковальчук А.С представник відповідача Дейнега К.В. представник позивача Єлісеєв М.І. розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15.02.2021 року, головуючий суддя І інстанції: Котеньов О.Г., м. Харків, повний текст складено 15.02.21 року по справі № 520/17594/2020 за позовом Приватного акціонерного товариства "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" до Харківської міської ради про визнання протиправним та скасування припису, ВСТАНОВИВ: Позивач, Приватне акціонерне товариство "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО, звернувся до суду з адміністративним позовом до Харківської міської ради, в якому просив суд: - визнати протиправним та скасувати Припис № 7/86 про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові від 27.11.2019 року, який видано Приватному акціонерному товариству «КОНЦЕРН АВЕК ТА КО» відділом реклами Департаменту контролю Харківської міської ради щодо демонтажу рекламних конструкцій, розміщених у м. Харкові за адресами: ріг вул. Амурської та вул. Академіка Павлова; ріг вул. Тюрінської та пров. Сонячного; ріг вул. Академіка Павлова та просп. Ювілейного. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 15.02.2021 року адміністративний позов задоволено. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити. В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначає, що виконавчий орган Харківської міської ради наділений повноваженнями щодо здійснення контролю за порядком розміщення зовнішньої реклами в місті Харкові, в тому числі шляхом винесення припису про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами, оскільки до повноважень міських рад належать, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому він, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. В судовому засіданні суду апеляційної інстанції, представник відповідача, наполягаючи на порушенні судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального права, просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою в задоволенні позову відмовити, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі. Представник позивача, наполягаючи на законності та обгрунтованості рішення суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які прибули в судове засідання, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що спірні правовідносини між учасниками справи склались щодо винесення головним спеціалістом сектору контролю за розміщенням зовнішньої реклами відділу реклами Департаменту контролю Харківської міської ради на адресу ПрАТ «Концерн АВЕК та Ко» припису про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові № 7/86 від 27.11.2019 (далі - Припис). У Приписі зазначено, що в результаті перевірки отримання порядку розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові встановлено порушення, а саме: відсутність дозволу на розміщення зовнішньої реклами, чим порушено вимоги ч. 1 ст. 16 Закону України "Про рекламу" № 1121-ІV від 11.07.2003. Адреси розташування спеціальних конструкцій - ріг вул. Амурської та вул. Академіка Павлова; ріг вул. Тюрінської та пров. Сонячного; ріг вул. Академіка Павлова та просп. Ювілейного. У Приписі запропоновано позивачу у п`ятиденний строк усунути зазначені у приписі порушення шляхом демонтажу рекламних конструкцій. Не погоджуючись з таким рішення відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що органи місцевого самоврядування законом не покладено здійснення контрольних функцій за дотриманням законодавства України про рекламу. Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне. Так, відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р. №877-V, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Таке правове регулювання вказує на те, що органи місцевого самоврядування належать до органів, які вправі здійснювати державний нагляд (контроль), однак виключно в межах повноважень, передбачених законом. При цьому частиною 4 статті 4 цього Закону передбачено, що виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю). Таким чином для реалізації повноважень у сфері державного нагляду (контролю) необхідно щоб відповідні повноваження бути прямо передбачені законом. Повноваження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів врегульовані Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», однак положення цього Закону не містять повноважень таких органів на здійснення заходів щодо державного нагляду (контролю) у сфері рекламних послуг. Водночас засади рекламної діяльності в Україні, регулювання відносин, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами врегульовано Законом України «Про рекламу». Статтею 26 цього Закону передбачено органи, які уповноважені здійснювати контроль за дотриманням законодавства України про рекламу, до яких належать - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, - щодо захисту прав споживачів реклами; Антимонопольний комітет України - щодо дотримання законодавства про захист економічної конкуренції; Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення - щодо телерадіоорганізацій усіх форм власності; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну фінансову політику, - щодо реклами державних цінних паперів; Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку - щодо реклами на фондовому ринку; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах будівництва, архітектури, - щодо спорудження житлового будинку; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про зайнятість населення, - щодо реклами про вакансії (прийом на роботу). Органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи у цьому переліку відсутні. Оскільки чинним на час виникнення спірних правовідносин законодавством визначено уповноважені органи на здійснення заходів державного контролю (нагляду) і відповідач до таких не віднесений, він, відповідно, не мав повноважень вживати заходи державного контролю, передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Разом з тим, постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003р. №2067 затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами. Пунктами 44, 45, 46 цих Правил передбачено, що рекламні засоби забезпечуються маркуванням із зазначенням на каркасі рекламного засобу найменування розповсюджувача зовнішньої реклами, номера його телефону, дати видачі дозволу та строку його дії. Контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства. У разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами уповноважена особа органу, який здійснює контроль за додержанням цих Правил, звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк. У разі невиконання цієї вимоги орган, який здійснює контроль, подає інформацію спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Тобто, за змістом Законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та «Про рекламу» відповідач не належать до числа органів, уповноважених на здійснення заходів державного контролю. Вказаний висновок суду викладений в постанові Верховного Суду від 20.11.2019 року по справі №522/19532/14а та взятий до уваги колегією суддів апеляційної інстанції. Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Щодо посилань відповідача на наявність у нього права виносити такі рішення на підставі Закону України "Про благоустрій населених пунктів" судова колегія зазначає таке. Загальновідомим із теорії права є те, що кожен нормативно-правовий акт призначений для врегулювання певних суспільних відносин, тому встановлення меж його дії є необхідною умовою забезпечення правомірності використання і застосування приписів, які складають зміст цього акту. Сфера регулювання Закону України "Про благоустрій населених пунктів" - це визначення правових, економічних, екологічних, соціальних та організаційних засад благоустрою населених пунктів, мета цього закону - це створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини. Так, ст.1 цього закону визначає, що благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля. Вищевказаним законом не врегульовано порядок притягнення до відповідальності осіб, які порушують законодавство про рекламу, у той час як такий порядок врегульовано Законом України "Про рекламу". Відповідач, обґрунтовуючи правомірність підписання Головним спеціалістом сектору контролю за розміщенням зовнішньої реклами відділу реклами Департаменту контролю Харківської міської ради Калмиковим Євгеном Валерійовичем оскаржуваного припису, посилається на п. 2.1 посадової інструкції головного спеціаліста сектору контролю за розміщенням зовнішньої реклами відділу реклами департаменту контролю Харківської міської ради та на Правила розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові, затверджені рішенням виконавчого комітету Харківської міської ради від 02.10.2013 р. №

609. Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Як вже встановлено судом, на органи місцевого самоврядування законом не покладено здійснення контрольних функцій за дотриманням законодавства України про рекламу, а тому посилання відповідача на ту обставину, що за ним Правилами розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові, посадовою інструкцією Головного спеціаліста сектору контролю за розміщенням зовнішньої реклами відділу реклами Департаменту контролю Харківської міської ради та Положенням про відділ реклами Департаменту контролю Харківської міської ради затвердженим розпорядженням Харківського міського голови від 29.12.2017 р. №162 закріплені контрольні функції щодо здійснення дотримання вимог Закону України "Про рекламу" є необґрунтованими, оскільки відповідач фактично вищевказаними актами надав собі повноваження, які не покладено на нього статтею 26 Закону України "Про рекламу". Відповідно до ст.7 КАС України, суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України (ч.3 ст.7 КАС України). Суд зазначає, що формула «не повинні суперечити закону» створює нормативну основу для реалізації принципу несуперечливості законодавства, що характеризується вимогою уникнення протиріч у тексті актів нижчого рівня. Таким чином ця формула опосередковано створює передумови уникнення як колізій правових норм, так і колізійності взагалі у праві. Враховуючи вищевиладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що посадова особа відділу реклами Департаменту контролю Харківської міської ради не наділена повноваженнями, передбаченими вимогами Закону України "Про рекламу" щодо складання припису на усунення порушень вимог цього Закону. Отже, оскаржуваний припис не відповідає вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України та підлягає скасуванню. Таким чином, позовні вимоги є законними, обгрунтованими та такими, що підлягають задоволенню. Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року). Суд враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Отже, колегія суддів переглянувши рішення суду першої інстанції, вважає, що при його прийнятті суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують. Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15.02.2021 року по справі №520/17594/2020 прийнято з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для його скасування не виявлено. Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15.02.2021 року по справі № 520/17594/2020 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. Головуючий суддя В.А. Калиновський Судді Я.М. Макаренко З.О. Кононенко Повний текст постанови складено 21.05.2021 року