Постанова Перший апеляційний адміністративний суд № 200/11109/20-а

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 17 травня 2021 року справа №200/11109/20-а приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15 Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: судді-доповідача Геращенка І.В., суддів Казначеєва Е.Г., Міронової Г.М., секретар судового засідання - Мирошниченко О.Л., за участю: позивача - ОСОБА_1 , представника відповідача - Цирі С.М., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 8 лютого 2021 року у справі № 200/11109/20-а (головуючий І інстанції Зеленов А.С., повний текст складений у м. Слов`янську Донецької області) за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України в особі заступника Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольги Миколаївни про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,- В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України в особі заступника Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольги Миколаївни (далі - відповідач), в якому просив: - визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України в особі заступника Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольги Миколаївни, що полягає у неправомірній відмові в наданні інформації ОСОБА_1 , за результатами розгляду його запиту на отримання публічної інформації від 14 вересня 2020 року, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України за № ПІ-Т-3232; - визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України в особі заступника Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольги Миколаївни, що полягає у порушенні строку надання відповіді на запит на інформацію, встановленого ч.1 статті 20 Закону №2939-VI, при розгляді запиту на отримання публічної інформації від 14 вересня 2020 року, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України за № ПІ-Т-3232; - визнати бездіяльність Міністерства юстиції України в особі заступника Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольги Миколаївни такою, що порушує пункти 1-5 частини 4 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VІ, через не зазначення у листі-відповіді «Про розгляд запиту» № 41846/ПІ-Т-3232/19.1.2 від 21 вересня 2020 року, інформації, визначеної пунктами 1-5 частини 4 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VІ; - зобов`язати Міністерство юстиції України в особі заступника Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольги Миколаївни , протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності цього рішення, повторно розглянути запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 14 вересня 2020 року, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України за №ПІ-Т-3232 та надати відповідь з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 08.02.2021 року позов - задоволено частково: - визнано протиправними дії Міністерства юстиції України в особі заступника Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольги Миколаївни, що виявилися у відмові надати ОСОБА_1 публічну інформацію щодо обґрунтування створення Офісу протидії рейдерству (на правах Департаменту), відповідно до його запиту на отримання публічної інформації від 14 вересня 2020 року, зареєстрованому у Міністерстві юстиції України 14 вересня 2020 року за № ПІ-Т-3232; - зобов`язати Міністерство юстиції України повторно розглянути запит ОСОБА_1 про надання публічної інформації від 14 вересня 2020 року, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 14 вересня 2020 року за № ПІ-Т-3232, з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні; - в задоволенні решти позовних вимог відмовлено (а.с. 78-84). Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове про відмову у задоволенні позову в повному обсязі через неповне з`ясування, недоведеність обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Апелянт вважає помилковим висновок суду щодо неналежного розгляду запиту позивача про надання інформації від 14.09.2020 року по суті, оскільки за змістом запиту є письмове обгрунтування створення офісу протидії рейдерству (на правах Департаменту), а не сам документ. На думку апелянта відповідь на запит позивача узгоджується з нормами чинного законодавства (а.с. 89-98). Позивачем поданий відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення. Представник відповідача в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги, проти чого заперечував позивач. Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, вивчив доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, перевірив їх за матеріалами справи і дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи з наступного. 14 вересня 2020 року позивачем направлено на офіційну електронну адресу Міністерства юстиції України callcentre@minjust.gov.ua письмовий запит на отримання публічної інформації, у якому просив надати письмове обґрунтування створення Офісу протидії рейдерству (на правах Департаменту). Вказаний запит позивача, був зареєстрований у Міністерстві юстиції України 14 вересня 2020 року за №ПІ-Т-3232 (а.с.12). 21 вересня 2020 року на електронну пошту позивача ІНФОРМАЦІЯ_1 від Міністерства юстиції України надійшов лист-відповідь «Про розгляд запиту» № 41846/ПІ-Т-3232/19.1.2 від 21 вересня 2020 року, який був підписаний заступником Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольгою Миколаївною о 11 год. 21 хв. 21 вересня 2020 року, із застосуванням кваліфікованого електронного підпису з кваліфікованою електронною позначкою часу та СЖ-коду, у якому позивачу повідомлялось, що відповідно до підпункту 13 пункту 12 Положення про Міністерство юстиції України, Міністр затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату Мін`юсту, наказом Мін`юсту від 31.08.2020 № 2958/5 затверджено Положення про Офіс протидії рейдерству Міністерства юстиції України, цитувався зміст пункту 1 розділу 2 «Основні завдання» Положення про Офіс протидії рейдерству Міністерства юстиції України, а також повідомлялось, що листи Міністерства не встановлюють норм права, а мають інформаційний характер (а.с.13). Згідно ст. 34 Конституції України кожному гарантовано право на отримання, зберігання та поширення інформації. Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Згідно ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом. За змістом ст. 12 Закону України № 2939 суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації. За приписами п.1 ч.1 ст.13 Закону України №2939 розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. Згідно ч. 1, ч. 5 статті 19 Закону України № 2939 запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту (частина друга). Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача (частина третя вказаної статті) та має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі. Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (п. 2 ч. 1 статті 5 Закону України № 2939). Розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність і об`єктивність наданої інформації та оновлювати оприлюднену інформацію (п. 6 ч. 1 статті 14 Закону № 2939). Згідно ч. 1 статті 6 Закону України № 2939 інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. За змістом ч. 2 Закону України № 2939 обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. За приписами п. 2 ч.1 ст.15 Закону України № 2939 розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Згідно ч.3 ст.10 Закону України № 2939 розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані: 1) надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом; 2) використовувати її лише з метою та у спосіб, визначений законом; 3) вживати заходів щодо унеможливлення несанкціонованого доступу до неї інших осіб; 4) виправляти неточну та застарілу інформацію про особу самостійно або на вимогу осіб, яких вона стосується. За змістом ч.ч.1,2, 4 ст. 20 Закону України № 2939 розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. В ч. 1 ст. 22 Закону № 2939 наведені випадки, коли розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту про надання інформації: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього закону. Згідно ч.ч. 2-5 ст. 22 Закону України № 2939 відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником. У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис. Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі. Згідно 2 ст. 9 Закону № 2939 документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф "для службового користування". Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. Отже, відповідність одному із зазначених пунктів ч.1 ст.9 Закону України № 2939 не створює обов`язку автоматичного віднесення інформації до службової. Стаття 9 Закону № 2939-VI визначає що така інформація може бути віднесена до службової. Тобто інформація, що міститься у будь-якій доповідній записці, не повинна автоматично мати статус «для службового користування». Це можливо у разі, якщо застосування «трискладового тесту» засвідчило наявність підстав для обмеження доступу до неї. Службова інформація, визначена в п.1 ч.1 ст. 9 Закону № 2939 не може міститись у правових актах суб`єктів владних повноважень - нормативних чи індивідуальних. Такі акти є рішеннями в розумінні ст. 9 Закону № 2939 і відповідно службова інформація може міститись лише в документах, які передували їх прийняттю. Суперечитиме Закону України № 2939 віднесення інформації, що міститься в нормативно-правових актах чи індивідуально-правових актах (накази, розпорядження, рішення тощо), до службової і надання таким актам грифу «для службового користування». Це не стосується другої категорії інформації, що може належати до службової, відповідно до пункту 2 частини першої статті 9 Закону № 2939. Відмовляючи в доступі до інформації з підстави того, що вона є службовою, розпорядник повинен вказати, до якої з визначених частиною першою статті 9 Закону України № 2939 категорій належить ця інформація. Якщо інформація не належить до жодної з визначених цією нормою категорій, доступ до неї не може обмежуватись на підставі того, що вона є службовою. З аналізу наведених приписів Закону України № 2939 вбачається що належність запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або для службового користування на підставі статей 7, 8, 9 Закону України № 2939 відповідно не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VI (ч. 2 статті 6, ч. 1 статті 8, ч. 1 статті 9, п.2 ч. 1 статті 22 Закону № 2939). Присвоєння певному документу грифу «для службового користування» (ч.2 ст.9 № 2939) саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію у ньому, оскільки така підстава не передбачена ч.1 ст.22 Закону України № 2939. Аналогічно не може бути відмовлено у доступі до інформації тільки через те, що відповідний вид інформації включено до переліку відомостей, що становлять службову інформацію. Наявність підстав для такої відмови може бути встановлена лише шляхом застосування «трискладового тесту» (п.2 ч.1 ст.22 Закону № 2939). Згідно п.3 ч.4 ст.22 Закону України № 2939 відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, які становлять зміст «трискладового тесту». З відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися: 1) якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону № 2939 інтересів (далі - правомірні інтереси) відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам); 2) у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв`язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (п.2 ч.2 ст.6 Закону № 2939); 3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (п.3 ч.2 ст.6 Закону № 2939). Згідно п. 3 ч. 4 ст. 22 Закону № 2939 відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою. У відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, встановлених шляхом застосування «трискладового тесту», передбаченого ч. 2 ст. 6 Закону № 2939. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових, передбачених ч.2 ст.6 Закону України № 2939, означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 24.01.2019 року у справі № 9901/510/18, від 30.01.2020 року у справі №806/1959/16, постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019 року у справі № 9901/249/19. Листом Міністерства юстиції України від 14 вересня 2020 року позивачу повідомлено, що відповідно до підпункту 13 пункту 12 Положення про Міністерство юстиції України, Міністр затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату Мін`юсту, наказом Мін`юсту від 31.08.2020 року № 2958/5 затверджено Положення про Офісу протидії рейдерству Міністерства юстиції України, цитувався зміст пункту 1 розділу 2 «Основні завдання» Положення про Офісу протидії рейдерству Міністерства юстиції України, а також повідомлялось, що листи Міністерства не встановлюють норм права, а мають інформаційний характер. При цьому, вказаний лист взагалі не містить жодного обґрунтування підстави для відмови у наданні запитуваної інформації позивачу, передбаченої положеннями Закону України № 2939. В межах розгляду цієї справи судом не досліджується питання чи є Міністерство юстиції України розпорядником запитуваної інформації, оскільки саме вказаний орган 21 вересня 2020 року надав відповідь на запит позивача про надання публічної інформації без жодних зазначень, що така інформації відсутня у його розпорядженні. Отже, відповідачем при наданні відповіді позивачу від 21 вересня 2020 року не враховано вимоги ст.22 Закону № 2939, оскільки у наданій ним відмові у задоволенні запиту на інформацію не зазначено мотивованої підстави для такої відмови та не роз`яснено порядку оскарження відмови. Таким чином, Міністерством юстиції України не було здійснено належного розгляду запиту позивача про надання інформації від 14 вересня 2020 року по суті. Щодо обраного позивачем способу захисту його порушених прав та законних інтересів. Критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд. Адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції. Зазначена правова позиція узгоджується з висновками, викладеними в постанові Верховного Суду від 11.02.2020 року у справі № 0940/2394/18. Протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Враховуючи те, що Міністерством юстиції України при направленні позивачу 21 вересня 2020 року відповіді на його запит фактично вчинено певні дії, беручи до уваги те, що вказана відповідь є фактично відмовою у наданні запитуваної інформації, колегія суддів погоджує висновок суду першої інстанції з урахуванням ч. 2 ст.9 КАС України про визнання протиправними.дій Міністерства юстиції України в особі заступника міністра юстиції України Онищук Ольги Миколаївни, що виявилися у відмові надати позивачу публічну інформацію - обґрунтування створення Офісу протидії рейдерству (на правах Департаменту). Щодо позовних вимог про зобов`язання Міністерство юстиції України в особі заступника Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольги Миколаївни, протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності цього рішення, повторно розглянути запит позивача на отримання публічної інформації від 14 вересня 2020 року, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України за № ПІ-Т-3232 та надати відповідь з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні. Оскільки суд дійшов висновку про те, що відмова Міністерства юстиції України від 14 вересня 2020 року взагалі не містить жодного передбаченого положеннями Закону України № 2939 обґрунтування, належним способом відновлення порушених прав позивача на даний час є зобов`язання Міністерства юстиції України повторно розглянути запит позивача про надання публічної інформації від 14 вересня 2020 року, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 14 вересня 2020 року за № ПІ-Т-3232, з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні. Враховуючи викладене, апеляційний суд погоджує висновок суду першої інстанції про часткове задоволення позову. В решті позивних вимог рішення суду не оскаржене. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Отже, спір за суттю вимог судом першої інстанції вирішений правильно, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, внаслідок чого відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду. Керуючись ст. ст. 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - П О С Т А Н О В И В : Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України - залишити без задоволення. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 8 лютого 2021 року у справі № 200/11109/20-а за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України в особі заступника Міністра юстиції України з питань державної реєстрації Оніщук Ольги Миколаївни про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії залишити без змін. Повний текст постанови складений 17 травня 2021 року. Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий І.В. Геращенко Судді: Е.Г. Казначеєв Г.М. Міронова