Постанова КАС ВС № 464/9096/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 29 квітня 2021 року м. Київ справа № 464/9096/16-а адміністративне провадження № К/9901/54619/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Бучик А.Ю., суддів: Рибачука А.І., Мороз Л.Л., розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на рішення Сихівського районного суду м. Львова від 10 січня 2018 року (головуючий суддя Бойко О.М. ) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2018 року (колегія суддів: Обрізко І.М., Іщук Л.П., Онишкевича Т.В .) у справі за позовом Приватного акціонерного товариства «ІРОКС» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправними та скасування наказів, - В С Т А Н О В И В: Приватне акціонерне товариство «Ірокс» (надалі - ПрАТ «Ірокс», позивач) звернулося з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (надалі - Інспеція ДАБК у м. Львові, відповідач) в якому просило: - визнати протиправним та скасувати наказ № 31/16 від 26.10.2016 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.04.2008 №138/08»; - визнати протиправним та скасувати наказ №32/16 від 26.10.2016 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 27.02.2008 №74ж-08»; - визнати протиправним та скасувати наказ № 33/16 від 26.10.2016 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 29.02.2008 № 73ж-08». В обгрунтування позовних вимог ПрАТ «Ірокс» зазначило, що об`єкт будівництва за адресою м. Львів, вул. Шевченка,418 відноситься до V категорії складності, а тому анулювати дозволи від 07.04.2008 №138/08, від 27.02.2008 №74ж-08, від 29.02.2008 №73ж-08 відповідач не мав права, оскільки це не входить до його компетенції. Рішенням Сихівського районного суду міста Львова від 10 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2018 року, позовні вимоги задоволено. Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки тому факту, що позивачем отримано три різні дозволи на будівництво і помилково встановлено той факт, що всі три об`єкти відносяться до V категорії складності. Від позивача відзив на касаційну скаргу не надходив. Ухвалою Верховного Суду від 04 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в письмовому провадженні. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 26.10.2016 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видано накази: - № 31/16 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.04.2008 №138/08 «Завершення будівництва багатоквартирного житлового будинку корпус №25 по генплану в мкр-1 житлового району «Рясне - 1» у м. Львові (згідно дозволу №73/93 від 02.12.1993)» (замовник будівництва: ПрАТ «Ірокс»); - № 32/16 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 27.02.2008 №74ж-08 «Завершення будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгівлі та побутового обслуговування на вул. Шевченка,418 в мкр-1 житлового району «Рясне 1» у м. Львові . Житловий будинок №25г (згідно дозволу №74/93 від 02.12.1993)» (замовник будівництва: ПрАТ «Ірокс»); - № 33/16 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 29.02.2008 №73ж-08 «Завершення будівництва підземно-наземного басейну, магазину, двоярусного гаража на 90 місць, об`єкта обслуговування (ЖЕК) в мкр-1 житлового району «Рясне - 1» у м. Львові (згідно дозволу №74/93 від 02.12.1993)» (замовник будівництва: ПрАТ «Ірокс»). Вказаними наказами анульовані: - дозвіл на виконання будівельних робіт №138/08 від 07.04.2008 «На завершення будівництва багатоквартирного житлового будинку корпус №25 по генплану в мкр-1 житлового району «Рясне - 1» у м. Львові (згідно дозволу №73/93 від 02.12.1993)», виданий Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області; - дозвіл на виконання будівельних робіт №74ж-08 від 27.02.2008 «На завершення будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгівлі та побутового обслуговування на вул. Шевченка,418 в мкр-1 житлового району «Рясне 1» у м. Львові . Житловий будинок №25г (згідно дозволу 74/93 від 02.12.1993)»; - дозвіл на виконання будівельних робіт №73ж-08 від 29.02.2008 «На завершення будівництва підземно-наземного басейну, магазину, двоярусного гаража на 90 місць, об`єкта обслуговування (ЖЕК) в мкр-1 житлового району «Рясне - 1» у м. Львові (згідно дозволу №74/93 від 02.12.1993)». Висновком судової будівельної -технічної експертизи № 2241 від 20.10.2017 встановлено, що об`єкт будівництва «Будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованих офісних приміщень № 25, 25 г по генплану на вул. Шевченка, 418 в МКР -1 житлового району Рясне-1 у м.Львові» належить до класу наслідків (відповідальності) СС2 та за критерієм таблиці А.1 додатку А ДСТУ -Н Б В 1.2.-16:2013 року до V категорії складності. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, прийшов до висновку про відсутність в Інспекції архітектурно-будівельного контролю м. Львова повноважень щодо анулювання дозволів на виконання будівельних робіт на об`єктах V категорії складності. З такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів не погоджується з наступних мотивів. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698). Положеннями статті 41-1 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Частиною другою статті 41-1 Закону № 3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 4-1) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Забороняється витребовувати інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю; 8) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію; 10) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки; 11) здійснювати контроль за дотриманням порядку обстеження та паспортизації об`єктів, а також за реалізацією заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації. Так, механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком №

698. Відповідно до пунктів 2-3 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду. Основними завданнями нагляду є:1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;и2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Так, згідно ч. 1 ст. 34 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України; 2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності; 3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності. Відповідно до ч. 1 ст. 37 вказаного Закону право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Відповідно до частини 6 статті 37 Закону № 3038-VI дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано: 1) органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: а) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт; б) наявності відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою; в) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю; 2) адміністративним судом за позовом органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо застосування такого заходу реагування у разі перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю, якщо таке перешкоджання було здійснено протягом одного року після накладення штрафу за зазначене порушення. Так, як установлено судами та убачається з матеріалів справи, позивачу видавались: дозвіл на виконання будівельних робіт №138/08 від 07.04.2008 «На завершення будівництва багатоквартирного житлового будинку корпус №25 по генплану в мкр-1 житлового району «Рясне - 1» у м. Львові (згідно дозволу №73/93 від 02.12.1993)», виданий Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області; дозвіл на виконання будівельних робіт №74ж-08 від 27.02.2008 «На завершення будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгівлі та побутового обслуговування на вул. Шевченка,418 в мкр-1 житлового району «Рясне 1» у м. Львові . Житловий будинок №25г (згідно дозволу 74/93 від 02.12.1993)»; дозвіл на виконання будівельних робіт №73ж-08 від 29.02.2008 «На завершення будівництва підземно-наземного басейну, магазину, двоярусного гаража на 90 місць, об`єкта обслуговування (ЖЕК) в мкр-1 житлового району «Рясне - 1» у м. Львові (згідно дозволу №74/93 від 02.12.1993)». Судами встановлено, що з висновку судової будівельної -технічної експертизи № 2241 від 20.10.2017 вбачається інформація про те, що об`єкт будівництва «Будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованих офісних приміщень № 25, 25 г по генплану на вул. Шевченка, 418 в МКР -1 житлового району Рясне-1 у м.Львові» належить до класу наслідків (відповідальності) СС2 та за критерієм таблиці А.1 додатку А ДСТУ -Н Б В 1.2.-16:2013 до V категорії складності. Указаний факт було покладено в основу судових рішень про задоволення позовних вимог Товариства. Однак, в матеріалах справи відсутні докази отримання відповідачем дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті: «Будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованих офісних приміщень № 25, 25 г по генплану на вул. Шевченка, 418 в МКР -1 житлового району Рясне-1 у м.Львові». Так, положеннями статті 4 Закону № 3038-VI передбачено, що об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури. Отже, позивач не був позбавлений можливості отримати дозвіл на комплексну забудову. Проте ним було отримано три різні дозволи на три різні об`єкти будівництва. При наявності визначених об`єктів будівництва та отриманих, у встановленому законом порядку, дозволів на виконання будівельних робіт позивач не може на власний розсуд змінювати об`єкт будівництва та об`єднувати різні об`єкти будівництва в один без проходження встановленої законом процедури. З огляду на викладене, Верховний Суд приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій зроблено передчасні висновки про відсутність у відповідача повноважень на винесення спірних рішень, так як судами не встановлено до якої категорії складності відносяться об`єкти будівництва. Отже, колегія суддів дійшла висновку, що для правильного вирішення спору по суті у справі необхідно встановити до якої категорії складності відноситься кожен з об`єктів будівництва, на які отримувались відповідні дозволи або встановити на підставі яких документів можна вважати, що відповідачем проводилось будівництва житлового комплексу (наявність відповідного дозволу на будівництво саме житлового комплексу). Таким чином, судами попередніх інстанції належним чином не досліджено обставини, що передували винесенню спірних рішень. При цьому, колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами. Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі. Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постановах від 28 квітня 2020 року у справі №296/1634/17, від 19 серпня 2020 року у справі № 264/5989/16-а, від 20 липня 2020 року у справі №808/7626/15. Крім того, як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, предметом спору є спірні рішення суб`єкта владних повноважень. Згідно статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. При цьому Верховний Суд також зауважує, що пунктом 7 частини 3 статті 353 КАС передбачено, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо судове рішення ухвалено судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу. Так, положеннями статті 349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення судів попередніх інстанцій з передачею справи до суду першої інстанції за встановленою підсудністю на новий розгляд. Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, - ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові задовольнити частково. Рішення Сихівського районного суду м. Львова від 10 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2018 року скасувати. Справу направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий А.Ю. Бучик Судді А.І. Рибачук Л.Л. Мороз