Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 120/1475/21-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 120/1475/21-а Головуючий у 1-й інстанції: Жданкіна Наталія Володимирівна Суддя-доповідач: Сушко О.О. 27 квітня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Сушка О.О. суддів: Залімського І. Г. Мацького Є.М. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Вінницької місцевої прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року (м. Вінниця) у справі за адміністративним позовом заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держава в особі Вінницької обласної державної адміністрації, Вінницької обласної ради, Вінницького обласного комунального спеціалізованого лісогосподарського підприємства "Віноблагроліс" до Вінницької районної ради Вінницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Вороновицька селищна рада про визнання протиправним та скасування рішення, В С Т А Н О В И В : позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області". Відповідно до ухвали Вінницького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України. Не погоджуючись із вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив її скасувати та направити справу для продовження розгляду. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм процесуального права, що на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши апеляційну скаргу в межах її доводів та вимог відповідно до ст. 308 КАС України, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції, з огляду на наступне. Повертаючи позовну заяву позивачу, суд першої інстанції виходив з того, що матеріали справи не містять доказів попереднього, до звернення до суду, повідомлення суб`єктів, в інтересах яких подано позов, про звернення прокурора до суду з даним позовом. Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне. Так, згідно ч. 1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Частиною 3 вказаної статті унормовано, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України визначив, що інтереси держави є оціночним поняттям, тому прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає в чому відбулось чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати функції у спірних правовідносинах. Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження процесуальної дії (відповідні функції). Згідно з положеннями ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Таким чином, законодавством прямо передбачено право прокурора звертатись до суду в інтересах держави у разі нездійснення або неналежного здійснення органом державної влади або місцевого самоврядування відповідних повноважень. Звернення Вінницької місцевої прокуратури з позовною заявою обумовлено необхідністю захисту державних інтересів у сфері земельних відносин. Обґрунтовуючи наявність підстав для представництва у даному позові прокурор посилається на відповідні обставини, які підтверджуються документами, що додано до позовної заяви: документи, які засвідчують тривале невиконання рішення Вінницької обласної ради від 15.09.2000 «Про передачу земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств»; документи, які підтверджують належність земель до земель лісогосподарського призначення державної власності; документи, які засвідчують допущені порушення при прийнятті оскаржуваного рішення районної ради; відсутність вжиття органами, уповноваженими державою здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах щодо недопущення порушень чинного земельного законодавства; не звернення до суду з відповідним позовом; відсутність належним чином захисту державних інтересів; повідомлення прокурором суб`єктів про намір звернутися з відповідним позовом до суду. Всі ці обставини, що підтверджені доказами, у своїй сукупності підтверджують обізнаність позивачів про зазначені в позовній заяві порушення, проте, до часу пред`явлення позову до суду прокурором, суб`єктами не вжито вичерпних заходів, а вжиті заходи не відновили порушені права, спрямовані на їх усунення, що свідчить про неналежне здійснення захисту державних інтересів суб`єктами, що відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для вжиття прокурором заходів представницького характеру шляхом пред`явлення відповідного позову, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними. Велика Палата Верховного Суду (постанова від 26.05.2020 912/2385/18) зазначила, що прокурор не зобов`язаний доводити протиправний характер бездіяльності компетентного органу та її причини, а тому йому достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо до звернення до суду повідомити про це відповідно суб`єкта владних повноважень. На виконання вказаної процесуальної норми Вінницькою місцевою прокуратурою листом від 12.02.2021 № 32/1417вих-21 повідомлено Вінницьку обласну державну адміністрацію про намір звернутися до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради № 199 від 29.10.2020 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області», з наведенням мотивів та підстав такого звернення. Вказане повідомлення направлено завчасно, до звернення з позовом до суду. Також місцевою прокуратурою листом від 12.02.2021 № 32/1419вих-21 повідомлено Вінницьку обласну раду про намір звернутися до суду з вказаним позовом, з наведенням мотивів та підстав такого звернення. Вказане повідомлення направлено завчасно, до звернення з позовом до суду. Також місцевою прокуратурою листом від 12.02.2021 № 32/1418вих-21 повідомлено Вінницьке обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство «Віноблагроліс» про намір звернутися до суду з вказаним позовом. Вказане повідомлення направлено завчасно, до звернення з позовом до суду. Таким чином, місцевою прокуратурою вимоги ч. 4 ст. 23 Закону виконано у повному обсязі, копії листів додано до позовної заяви. Звертаючись до відповідного компетентного органу (органів) до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджене порушення інтересів держави. Якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Крім того, місцевою прокуратурою до Вінницької обласної державної адміністрації 16.01.2021 скеровано лист № 32/351 вих-21 (додаток 27 до позову), зі змісту якого вбачається намір місцевої прокуратури звернутися в подальшому до суду щодо захисту інтересів держави. Тобто, Вінницькій обласній державній адміністрації ще 16.01.2021 стало відомо про те, що місцева прокуратура має намір звернутися до суду в інтересах держави, окрім інших органів, в особі Вінницької обласної державної адміністрації. При цьому в листі місцевої прокуратури містились також законодавчі обґрунтування повноважень обласної державної адміністрації на розпорядження цими ділянками від імені держави, а отже, і юридичного обов`язку вживати заходи щодо недопущення порушень чинного земельного законодавства та вибуття земель з державної власності без дотримання відповідної законної процедури. За результатами розгляду листа місцевої прокуратури Вінницька обласна державна адміністрація обмежилась повідомленням від 29.01.2021 № 01.01- 56/724 про не здійснення заходів щодо оскарження рішення № 199 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради від 29.10.2020 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області». Позиція обласної державної адміністрації засвідчила не тільки той факт, що заходи на захист інтересів держави із зазначених питань не вживалися, а й викликала цілком обґрунтований сумнів у тому, що вони взагалі заплановані та/або проводитимуться у майбутньому. При цьому, обласною державною адміністрацією усвідомлено проігноровано масштабність порушень та не враховано настання невідворотних наслідків у разі неправомірного вибуття земель лісогосподарського призначення з державної власності на підставі оскаржуваного рішення районної ради. Будь-яких аргументів та заперечень обласною державною адміністрацією до прокуратури не надано. Тобто, позиція Вінницької обласної державної адміністрації засвідчила невжиття нею упродовж розумного строку заходів на захист інтересів держави щодо розпорядження землями обмеженої оборотоздатності (лісогосподарського призначення) недопущення вибуття земель державної власності поза законною процедурою на підставі оскаржуваного рішення районної ради. Місцевою прокуратурою до Вінницької обласної ради 16.01.2021 скеровано лист № 32/350вих-21 (додаток 26 до позову), зі змісту якого вбачається намір місцевої прокуратури звернутися в подальшому до суду щодо захисту інтересів держави. Відтак, Вінницькій обласній раді ще 16.01.2021 стало відомо про те, що місцева прокуратура має намір звернутися до суду в інтересах держави в особі Вінницької обласної ради в тому числі. При цьому в листі місцевої прокуратури містились також законодавчі обґрунтування повноважень обласної ради, а отже, і юридичного обов`язку вживати заходи щодо недопущення порушень чинного земельного законодавства. Натомість обласна рада листом від 12.02.2021 № 207-08-296 обмежилась лише підтвердженням не звернення до суду з позовом про оскарження рішення 71 сесії Вінницької районної ради 7 скликання «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області» від 29.10.2020 №

199. Тобто, встановлено відсутність захисту інтересів держави вказаним належним суб`єктом, що свідчить про усвідомлену пасивну поведінку та нездійснення захисту інтересів держави в цій сфері компетентним органом. Позиція обласної ради засвідчила не тільки той факт, що заходи на захист інтересів держави з вказаних питань ними не вживалися, а й викликала цілком обґрунтований сумнів у тому, що вони взагалі заплановані та/або проводитимуться у майбутньому. При цьому, обласною радою усвідомлено проігноровано масштабність порушень та не враховано настання невідворотних наслідків у разі неправомірного вибуття земель лісогосподарського призначення з державної власності на підставі оскаржуваного рішення районної ради. Будь-яких аргументів та заперечень обласною радою до прокуратури не надано. Тобто, позиція Вінницької обласної ради засвідчила невжиття нею упродовж розумного строку заходів на захист інтересів держави щодо неправомірного вибуття з державної власності земель лісогосподарського призначення. Місцевою прокуратурою до ВОКСЛП «Віноблагроліс» 16.01.2021 скеровано лист № 32/349вих-21 (додаток 28 до позову), зі змісту якого вбачається намір місцевої прокуратури звернутися в подальшому до суду щодо захисту інтересів держави, в тому числі в особі вказаного підприємства. Тобто, ВОКСЛП «Віноблагроліс» ще 16.01.2021 стало відомо про те, що місцева прокуратура має намір звернутися до суду в інтересах держави в особі ВОКСЛП «Віноблагроліс». При цьому в листі місцевої прокуратури містились також законодавчі обґрунтування повноважень підприємства, а отже, і юридичного обов`язку вживати заходи щодо недопущення порушень чинного земельного законодавства. Натомість підприємство листом від 27.01.2021 № 30 повідомило, що в квітні 2020 року дирекція ВОКСЛП «Віноблагроліс» зверталось до Вороновицької селищної ради з проханням передати землі лісового фонду актом- прийому-передачі, посилаючись на рішення № 217 Вінницької обласної ради від 06.06.2000 року. Акт приймання-передачі був підписаний обома сторонами, але в червні 2020 року голова Вороновицької селищної ради ОСОБА_1 відкликав свій підпис з даного акту. В зв`язку з цим у ВОКСЛП «Віноблагроліс» відпала можливість звертатись до проектної організації чи до державного реєстратора з приводу реєстрації права власності та права постійного користування земельною ділянкою лісового фонду. Зі змісту листа про інші вжиті заходи, в тому числі оскарження рішення районної ради, не зазначено. Тобто, встановлено відсутність захисту інтересів держави вказаним належним суб`єктом, що свідчить про усвідомлену пасивну поведінку та нездійснення захисту інтересів держави в цій сфері. Позиція ВОКСЛП «Віноблагроліс» засвідчила не тільки той факт, що вжиті заходи не відновили порушені права, а й викликала цілком обґрунтований сумнів у тому, що вони взагалі заплановані та/або проводитимуться у майбутньому. Будь-яких аргументів та заперечень обласною радою до прокуратури не надано. З урахуванням наведеного невжиття компетентними органами належних заходів до захисту інтересів держави свідчить про обов`язок прокурора захистити інтереси держави у цій ситуації. Саме зазначені обставини і вказують на неналежний захист державних інтересів і якраз є підставою для звернення прокурора до суду з відповідним позовом. Прокурор з даним позовом звернувся до суду за захистом інтересів держави в особі органів, уповноважених державою на здійснення відповідних функцій держави у спірних правовідносинах, а саме: Вінницької обласної державної адміністрації, яка відповідно до ст. 122 Земельного кодексу України, є розпорядником земель, що на підставі оскаржуваного рішення районної ради увійшли в межі населеного пункту смт. Вороновиця Вінницької обласної ради. Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до відання обласних Рад народних депутатів у галузі регулювання земельних відносин на їх території належить: надання земельних ділянок у користування в порядку, встановленому статтею 19 цього Кодексу; вилучення земель відповідно до статті 31 названого Кодексу; здійснення державного контролю за використанням і охороною земель та їх моніторингу, додержанням земельного законодавства; розробка і виконання разом з районними та міськими Радами народних депутатів обласних програм щодо раціонального використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земельних ресурсів. Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами (частини 2 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); обласні ради на пленарних засіданнях вирішують відповідно до закону питання регулювання земельних відносин (пункт 21 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами, зокрема прийняття рішень про віднесення лісів до категорії захищеності, а також про поділ лісів за розрядами такс у випадках і порядку, передбачених законом (пункт 4 частина 2 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); обласні ради на пленарних засіданнях вирішують питання прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 30 частина 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Відповідно до п. 1.1. Статуту ВОКСП «Віноблагроліс» засноване на спільній власності територіальних громад Вінницької області та є об`єктом права спільної власності територіальних громад Вінницької області, управління яким здійснює Вінницька обласна рада (Орган управління майном). Оскаржене рішення районного ради впливає на права та обов`язки ВОКСЛП «Віноблагроліс», оскільки відповідно до рішення 16 сесії 3 скликання Вінницької обласної ради від 15.09.2000 № 252 «Про передачу земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств Вінницькому обласному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству «Віноблкомунліс» та відповідним районним структурам», саме ВОКСЛП «Віноблагроліс» мали бути передані землі лісового фонду на території Вороновицької селищної ради. Статтею 14 Конституції України визначено, що земля є основним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. В силу положень статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто, їх діяльність має бути максимально повно і точно визначена, врегульована, регламентована з тим, щоб упередити можливість з будь-яких причин завдати шкоди особі, суспільству чи державі. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27 лютого 2019 у справі № 761/3884/18, пункт 35, звертала увагу на те, що і в судовому процесі, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава. У спорах стосовно земель лісогосподарського призначення, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (пункт 127 постанови Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц, пункт 90 постанови Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 у справі № 488/6211/14-ц, пункт 148 постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.11.2018 у справі № 183/1617/16, пункт 53 постанови Великої Палати Верховного Суду від 29.05.2019 у справі № 367/2022/15-ц). Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зроблено висновок, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу (п. 80). Сам факт не звернення до суду позивачами з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що указані органи неналежно виконують свої повноваження щодо здійснення контролю за законністю землекористування, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини. Таким чином, оскаржена ухвала підлягає скасуванню, із направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду у відповідності до ч. 3 ст. 312 КАС України. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу керівника Вінницької місцевої прокуратури задовольнити. Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року скасувати. Справу направити до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає. Головуючий Сушко О.О. Судді Залімський І. Г. Мацький Є.М.