Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 120/1106/21-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 120/1106/21-а Головуючий у 1-й інстанції: Бошкова Ю.М. Суддя-доповідач: Драчук Т. О. 16 квітня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Драчук Т. О. суддів: Ватаманюка Р.В. Полотнянка Ю.П. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Вінницької місцевої прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави до Агрономічної сільської ради Вінницького району про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В : в лютому 2021 року позивач заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району про визнання протиправною бездіяльність Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області щодо не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, зобов`язавши Агрономічну сільську раду Вінницького району Вінницької області вчинити дії спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 16.02.2021 позовну заяву повернуто особі, яка її подала. Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до Вінницького окружного адміністративного суду. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначає, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Крім того, апелянт звертає увагу, що в даному випадку прокурор не діє від іменні органу прокуратури, а діє виключно від імені держави, виконуючи таким чином одну з функцій прокуратури. Керуючись приписами ч.2 ст.312 КАС України, суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження. Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції скасувати, з наступних підстав. Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Тобто, заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури була уповноважена підписувати позовну заяву Прокуратури лише у разі відсутності на дату її підписання і подання керівника Вінницької місцевої прокуратури. Проте, доказів відсутності 11.02.2021 року керівника Вінницької місцевої прокуратури позивачем не надано. Як наслідок заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури Карманчук Л.В. не була уповноважена підписувати позовну заяву від імені Вінницької місцевої прокуратури. На підставі вказаного, суд першої інстанції дійшов висновку, що адміністративний позов від імені суб`єкта владних повноважень підписано особою, право якої на вчинення таких дій від імені Вінницької місцевої прокуратури не підтверджено у встановленому законом порядку, тому позовна заява підлягає поверненню особі яка її подала. Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного. Згідно з ч.4 ст.5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України. Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Згідно з ч.3, 4 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Згідно з ч.1, 3, 4 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. Аналіз вищезазначеного законодавства дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. Тобто, ч.3 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" прямо вказано, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Відтак, захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Дана правова позиція також узгоджується з висновками, викладеними в ухвалі Верховного Суду від 19.07.2018 у справі №822/1169/17. Крім того, представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній. Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень. Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19, постанові від 08 жовтня 2020 року у справі №580/41/20. В свою чергу, суд першої інстанції зазначив, що позивач саме за посадою не уповноважена підписувати позовну заяву від імені Вінницької місцевої прокуратури. Щодо даного питання, колегія суддів зазначає, що згідно з ч.3 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" саме прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави. В свою чергу, згідно з ч.1 ст.24 ЗУ "Про прокуратуру" (в редакції закону станом на 01.01.2019) право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам. Згідно з ч.1 ст.24 ЗУ "Про прокуратуру" (в редакції закону станом на момент подання адміністративного позову) право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Відповідно до абз. 1 п.3 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Днем початку роботи окружних прокуратур наказом Генерального прокурора від 17.02.2021 № 40 визначено 15.03.2021. Адміністративний позов подано 11.02.2021. Тобто, в межах ЗУ "Про прокуратуру", ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" заступник прокурора місцевої прокуратури станом на лютий 2021 року має право подавати адміністративний позов. Щодо висновків суду першої інстанції в частині постанови Верховного Суду від 27.05.2020 в справі №819/478/17, колегія суддів зазначає, що предметом позову даної справи є визнання протиправною бездіяльності головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України Рагімової А. Н., яка проявилась у не закінченні виконавчого провадження № 52876084 та зобов`язання відповідача закінчити вказане виконавче провадження шляхом винесення постанови про закінчення виконавчого провадження на підставі пункту 9 частини першої статті 39 Закону України «Про виконавче провадження». В свою чергу, прокуратура в даній справі виступає не в інтересах держави чи інших осіб, а як юридична особа, оскільки є боржником в межах виконавчого провадження № 52876084. А отже, колегія суддів приходить до висновку про недоцільне посилання суду першої інстанції на правову позицію викладену в постанові Верховного Суду від 27.05.2020 в справі №819/478/17, оскільки суть правовідносин в справі №819/478/17 та справі №120/1106/21-а є різною. Враховуючи зазначене, а також доведеність обставини, що в даному випадку заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури звертався саме в інтересах держави, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що адміністративний позов від імені суб`єкта владних повноважень підписано особою, право якої на вчинення таких дій від імені Вінницької місцевої прокуратури не підтверджено у встановленому законом порядку, оскільки в даному випадку прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави. За правилами частини першої статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання. З огляду на викладене та враховуючи помилковість прийнятого судом першої інстанції судового рішення в порушення вимог Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів вважає, що ухвалу суду першої інстанції як таку, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, необхідно скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Вінницької місцевої прокуратури задовольнити. Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави до Агрономічної сільської ради Вінницького району про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії скасувати. Справу направити до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття. Порядок касаційного оскарження передбачений ст.ст.328, 329 КАС України. Головуючий Драчук Т. О. Судді Ватаманюк Р.В. Полотнянко Ю.П.