Постанова 4856 № 240/14425/20

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 240/14425/20 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Капинос О.В. Суддя-доповідач - Смілянець Е. С. 04 березня 2021 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Смілянця Е. С. суддів: Капустинського М.М. Сапальової Т.В. , за участю: секретаря судового засідання: Аніщенко А.О., представника позивача: Стеценко Л.В., представника відповідача: Самчука Р.А. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Держпраці у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Житомирській області до Управління Держпраці у Житомирській області про визнання дій протиправними, визнання незаконною та скасування постанови, В С Т А Н О В И В : в серпні 2020 року позивач, Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Житомирській області, звернулося в Житомирський окружний адміністративний суд з позовом до Управління Держпраці у Житомирській області (відповідача), в якому просив визнати протиправними дії відповідача направлені на проведення інспекційного відвідування без оприлюднення на офіційному веб-сайті Держпраці уніфікованої форми акта інспекційного відвідування та визнати незаконною і скасувати постанову Управління Держпраці у Житомирській області №ЖИ17ЖТ8290/91/НП/АВ/СП-ФС від 10.08.2020. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 03.11.2020 позов задовольнив частково. Визнав протиправною та скасував постанову Управління Держпраці у Житомирській області №ЖИ17ЖТ8290/91/НП/АВ/СП-ФС від 10.08.2020. В іншій частині позову відмовив. Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити. Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що позапланове інспекційне відвідування позивача було здійснено з метою виконання вимог припису від 02.01.2020, яким зобов`язувалось усунути певні порушення, оскільки від позивача було надіслано лист про виконання вимог припису без надання будь-яких доказів. Проте, до перевірки перевіряючих допущено не було. Вважає, що позивач не мав правових підстав не допускати до проведення інспекційного відвідування посадових осіб відповідача, отже управлінням було створено перешкоди інспекторам праці, що стало підставою для накладення штрафу. Крім того, вказує, що є чинним наказ Мінсоцполітики "Про затвердження форм документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, зайнятість та працевлаштування інвалідів" від 18.08.2017 №1338, який визначає форми актів за результатами державного нагляду. Також зазначає, що відповідно до п.24 Порядку здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю - порядок складення та форми акта, визначаються Мінекономіки до затвердження Мінекономіки Порядку складення та форми акта, висновку, вимоги, застосовуються Порядок складення та форми акту, висновку, вимоги, затверджені Мінсоцполітики. У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що відповідно до ст. 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877) надано право суб`єкту господарювання не допустити до перевірки орган контролю у випадку, якщо на офіційному веб-сайті Держпраці не оприлюднено уніфіковану форму акта інспекційного відвідування. В судовому засіданні представник позивача заперечував проти задоволення апеляційної скарги відповідача та просив суд залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити. Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Заслухавши доповідь судді, пояснення представників сторін, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне. Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 02.01.2020, за результатами інспекційного відвідування, відповідачем складено акт та винесено припис №ЖТ2606/91/АВ/П про усунення позивачем виявлених порушень. 16.01.2020 позивачем, згідно інформації викладеної в листі №10-82, начальнику управління Держпраці у Житомирській області повідомлено про усунення виявлених порушень, зазначених у приписі №ЖТ2606/91/АВ/П. З метою перевірки дотримання вимог припису, відповідач повідомив позивача про наміри посадових осіб управління Держпраці у Житомирській області здійснити позаплановий захід державного нагляду з 16.07.2020 по 23.07.2020 на підставі направлення від 14.07.2020 №776/04 з питань перевірки виконання припису №ЖТ2606/91/АВ/П від 02.01.2020. Згідно інформації викладеної в листі від 16.07.2020 № 11-1364 позивач повідомив відповідача про неможливість проведення інспекційного відвідування до оприлюднення на офіційному веб-сайті Держпраці уніфікованої форми акта інспекційного відвідування. 16.07.2020 інспектором праці було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЖТ8290\91\НП\АВ, у зв`язку з недопущенням та ненаданням необхідної інформації. У зв`язку з цим, 12.08.2020 заступником начальника управління Держпраці у Житомирській області Возною С.В. винесено постанову від 10.08.2020 №ЖИ17/ЖТ8290/91/НП/АВ/СП-ФС про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у розмірі 14169,00 грн. Вважаючи таку постанову протиправною, позивач звернувся до суду. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне. Критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб`єктів владних повноважень, визначені у ч. 2 ст. 2 КАС України. Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 № 877-V (далі - Закон №877-V). Відповідно до ст. 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Відповідно до ст. 2 Закону № 877-V дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Згідно з частинами 1, 3, 11 та 15 статті 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб`єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку. Положеннями абз.3,4,5 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що підставою для здійснення позапланового державного нагляду є, зокрема: - перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); - звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом; В контексті наведеного слід зазначити, що зокрема, у разі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, позаплановий захід здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. При здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів. Відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону № 877-V, при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів. Положеннями ст. 11 Закону №877-V визначено обов`язки суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), до яких належать, зокрема, допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Отже, об`єкту відвідування законом надано право не допускати до проведення інспекційного відвідування перевіряючих, у зв`язку з не оприлюдненням на офіційному веб-сайті Держпраці уніфікованої форми акта інспекційного відвідування. Згідно п. 4 Порядку уніфікована форма акта інспекційного відвідування, в якому визначається вичерпний перелік питань, що підлягають інспектуванню, припису, попередження, а також вимоги інспектора праці затверджуються в установленому порядку та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Держпраці. Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, регулює постанова КМУ від 21.08.2019 №823 "Про затвердження здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю ". Відповідно до пп.3 п.13 Порядку №823 під час проведення інспекційного відвідування об`єкт відвідування має право не допускати до проведення інспекційного відвідування у разі коли на офіційному веб-сайті Держпраці не оприлюднено уніфікованої форми акта інспекційного відвідування. Наказом Мінсоцполітики "Про затвердження форм документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, зайнятість та працевлаштування інвалідів" від 18.08.2017 №1338, визначено форми актів за результатами державного нагляду. Постановою КМУ від 08.07.2020 №617 внесено зміни до абзацу першого пункту 24 Порядку здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, затвердженого зазначеною постановою, та викладеного такій редакції: "Порядок складення та форми акта, визначаються Мінекономіки. До затвердження Мінекономіки Порядку складення та форми акта, висновку, вимоги, застосовуються Порядок складення та форми акту, висновку, вимоги, затверджені Мінсоцполітики." Заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів. Інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження). Згідно з п.8 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 року № 823, про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі. Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню. Відповідно до п.9 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 року № 823, під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення. На вимогу об`єкта відвідування або уповноваженої ним посадової особи інспектор праці надає копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування та вносить запис про проведення інспекційного відвідування до відповідного журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) об`єкта відвідування (за його наявності) перед наданням акта для підпису. За результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування (далі - акт) і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю. (п.16 Порядку) У разі необхідності вжиття заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Відповідно до пунктів 14, 15 Порядку №823 у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування, зокрема ненадання на письмову вимогу інспектора праці інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 10 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, перевищення строків проведення інспекційного відвідування, визначених пунктом 9 цього Порядку, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування із зазначенням відповідних підстав, який у разі можливості підписується об`єктом відвідування або іншою уповноваженою ним особою. Копія акта, зазначеного у пункті 14 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об`єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об`єкта відвідування за своїм місцезнаходженням. Згідно з ч. 1, абз. 2, 6 та 7 ч. 2, ч. 4 ст. 265 Кодексу законів про працю України, посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством. Юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі, зокрема, недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення. У відповідності до п.2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 р. № 509 штрафи накладаються на підставі, зокрема, акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування. Отже, підставою для винесення постанови про накладення штрафу є, зокрема, недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні. При цьому, недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, у випадках, передбачених законом, є правом підприємства (особи), що перевіряється. Перевіряючі повинні дотримуватися порядку здійснення державного нагляду. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Пунктом 7 Положення передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. Приписами підпункту 6 пункту 4 Положення передбачено, що Управління Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю. Як встановлено судом першої інстанції, 16.07.2020 інспектором праці було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЖТ8290\91\НП\АВ. Підставою для відмови у допуску перевіряючих до проведення позапланового державного нагляду є не оприлюднення на офіційному веб-сайті Держпраці уніфікованої форми акта інспекційного відвідування. 12.08.2020 заступником начальника управління Держпраці у Житомирській області Возною С.В. винесено постанову від 10.08.2020 №ЖИ17/ЖТ8290/91/НП/АВ/СП-ФС про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у розмірі 14169,00 грн. При цьому, підставою для застосування до позивача штрафу стало створення перешкод у діяльності інспекторів праці, недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю. Однак, на момент проведення перевірки на офіційному сайті веб-сайті Держпраці не було оприлюднено уніфікованої форми акта інспекційного відвідування, що є грубим порушенням законодавства при здійснені державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та не дає права здійснювати ці заходи взагалі, з огляду на що, суд вважає, що позивач, правомірно, використовуючи надане йому право не допустив до проведення інспекційного відвідування відповідача. В той же час, колегія суддів враховує, що у даному випадку підставою для проведення позапланового державного нагляду була перевірка виконання вимог припису від 02.01.2020, що не потребує погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. Також, до проведення першого інспекційного відвідування посадові особи відповідача були позивачем безперешкодно допущені. Жодних заперечень, зауважень з приводу того, що питання, які є предметом перевірки є предметом судового розгляду, не надходило. При цьому, докази щодо оприлюднення уніфікованої форми акта інспекційного відвідування на момент проведення перевірки щодо виконання вимог припису відповідачем не надано як до суду першої інстанції, так і до суду апеляційної інстанції. Доводи апеляційної скарги щодо наявності уніфікованої форми визначеної наказом Мінсоцполітики №1338 який визначає форми актів за результатами державного нагляду та пункт 24 Порядку здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки вони не спростовують факту не затвердження та не оприлюднення на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, що свідчить про порушення відповідачем порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом. Разом з тим, норми Закону № 877-V спростовують доводи апеляційної скарги, що ґрунтуються на підзаконних нормативно-правових актах відповідача. Водночас, оскільки відповідачем на офіційному веб-сайті не оприлюднено уніфікованої форми акта інспекційного відвідування, що є підставою для не допуску до проведення інспекційного відвідування та позивач реалізував надане йому право, тому суд першої інстанції правомірно вважав, що у відповідача були відсутні підстави для накладення штрафу, тому така постанова є протиправною та підлягала скасуванню. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що під час розгляду справи відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав до суду достатньо належних і достовірних доказів, які спростовували б твердження позивача про протиправність спірної постанови про накладення штрафу, а відтак, не довів правомірність свого рішення. Доводи апеляційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом першої інстанції. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права судом першої інстанції апеляційна скарга не містить. Також, скаржником не надано доказів щодо незаконності чи необґрунтованості рішення суду, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції. Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про часткове задоволення позовних вимог. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Управління Держпраці у Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Постанова суду складена в повному обсязі 12 березня 2021 року. Головуючий Смілянець Е. С. Судді Капустинський М.М. Сапальова Т.В.